全域土地综合整治规划思路与探索

按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，各地积极开展全域土地综合整治试点工作。在具体推进过程中，一些问题亟需解决。基于新时代国土空间治理现代化的要求，全面理解全域土地综合整治的趋势和作用，探讨新时代全域土地综合整治规划思路，对于构建和完善系统完备、科学规划、运行有效的现代空间治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

1 现代国土空间治理体系的内涵

    现代国土空间治理体系作为其重要组成部分，是实现国家治理现代化的重要基础。现代化的国土空间治理体系，就是利用生态文明、法律法规、系统规划、管制政策、先进技术和标准等理念和治理手段，对国土空间进行现代化规划管理并对相关资源进行优化配置的过程。在一定程度上可理解为运用现代化的理念和手段，实现相关自然资源规划管控、优化治理的综合治理体系。

2 全面理解全域土地综合整治

2.1全域土地综合整治的内涵

    全域土地综合整治，是在现代国土空间治理的引领下，运用现代化的理念和手段，在特定区域内为充分挖掘自然资源利用潜力、优化空间格局布局、保护和恢复自然生态格局、促进乡村全面振兴而开展的全域全要素设计、一体化实施的治理活动；是现代国土空间治理体系不可分割的部分。以此为基础，全域土地综合整治就是现代国土空间治理体系在乡村地区的具体实现，就是以落实国土空间规划的规划管控为纲要而开展的一切优化和治理活动。

2.2全域土地综合整治规划定位

    当前，国家已建立了系统完备的“五级三类”国土空间规划体系，全域土地综合整治作为国土空间规划在乡村地区的具体实现，与实用性村庄规划联系最为紧密，是国土空间最末端、最翔实的基层规划。全域土地综合整治规划必须以国土空间规划及其实用性村庄规划为上位规划，完成全域全要素整体规划、系统修复和综合治理，以实现空间和资源的优化配置、微观尺度统筹和系统融合治理。在一定程度上来讲，全域土地综合整治规划可理解为国土空间规划体系中最低层的详细和补充规划，对于构建系统完备、运行有效的多层次和多维度的国土空间规划体系具有十分重大的意义。

2.3全域土地整治规划面临的问题

    当前，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试，但也普遍存在以下问题。(1)缺乏科学的规划指引，现有村庄规划的统筹性不足，无法全面地对全域土地综合整治进行有效的指引。(2)对全域土地综合整治的内涵和目标任务理解不透彻，系统性、综合性、整体性不足，优化空间格局能力有限。(3)未能贯彻生态文明建设要求，未能落实生态保护优先。(4)缺乏试点资金来源，区域涉农项目资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。如何解决或规避以上问题，成为做好全域土地综合整治规划的关键。

3 全域土地综合整治趋向

3.1落实生态文明建设要求，突出生态保护优先战略

    当前，我国经济体系已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。将生态文明建设落实到国家治理体系和治理能力现代化中，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略要求，以全域土地综合整治作为国土空间规划体系的重要抓手，贯彻落实生态文明建设要求和“绿水青山就是金山银山”的理念，科学合理布局、优化空间结构、保护优先、绿色发展，处理好人与自然和谐共生问题，从而推进国土空间治理能力现代化。

3.2践行生命共同体理念，注重全要素协同协作

    全域国土空间及其生态系统由土地、河流、湖泊、森林、草原、生物和空气等多要素组成，按照特定的空间结构组成的一个大系统，各个要素既独立存在，又相互联系、相互协同，发挥不可或缺的生态功能。山水林田湖草是一个生命共同体，既要全面认识各个自然要素，又要系统看待非自然要素，必须以系统观和生命观为指导，将全域土地综合整治对象扩展到国土空间全要素，按照“整体保护、系统修复、区域统筹、全域综合”总体要求，全面认识生态系统的属性，遵循其规律，注重全要素协同协作，才能避免顾此失彼、厚此薄彼的不利影响，实现人与自然和谐共生。

3.3着眼全地域和全流域，实现国土空间治理整体化

    自然地理的全地域和全流域，是国土空间各要素的载体，统筹考虑生态系统、农业生产和城镇环境的空间结构完整性和整体性，这是系统完整地做好区域统筹治理的关键所在。全域土地综合整治的范围，是要着眼国土空间全地域、全流域的统一治理和整体修复，实现“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成纵向统一、横向联动、条块结合的格局。在尽量保持山体、水域和林地等生态系统完整性的同时，又要打破行政界线的束缚，坚持区域协调、上下联动，处理好行政区内部、相邻区域之间的衔接与协调，统筹推进国土空间治理体系和治理能力现代化。

3.4落实国土空间“多规合一”，统一履行用途管制职责

    我国国土空间规划体系不全，规划职能部门分割、交叉重叠现象严重，碎片化问题突出。在同一个国土空间，按照农业、水利、交通、建设等要素不同，分属不同部门牵头规划，这样既无法实现空间整体保护，也无法发挥要素整体效益。统一空间规划和用途管制，实现“多规合一”是国家的重大战略决策。全域土地综合整治涉及农田、村庄、交通、河流等空间全要素，实现空间规划“多规合一”，既有利于国土空间结构优化，也有利于用途管制和生态保护修复的整体性，提升国土空间治理综合效能。从而有力推动国土空间治理现代化，保障经济社会持续健康发展。

3.5聚合部门项目整体推进，创新探索多元融资渠道

    近年来，随着供给侧结构性改革深入推进，国家对涉农项目资金整合工作部署，要求理顺资金管理体系，推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，提高资金的使用效益。按照《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》要求，试点工作涉及多方面内容，单靠某个部门推动是无法实现的，这也要求把握项目资金整合方向，实现部门项目整体推进。同时，发挥市场经济在资源配置中的关键作用，要保障生态、农业产业经济可持续发展以及试点工作的可复制和操作性，也要探索引导社会、个人和银行资本参与试点工作，创新探索多元融资渠道，实现全域土地综合整治试点可持续化发展。

4 规划思路和路径

4.1开展全域自然资源调查，摸清国土空间本底条件

    全面获得并深入了解规划区域的自然资源和非自然资源本底条件，是必须解决的首要问题。科学的规划需要有统一、客观和现势的基础数据，主要包括全地域内所有的自然资源和土地利用状况、所有权界线、不动产权利、经济社会和文化等全要素。充分利用已有数据成果，辅以翔实的野外调查，是解决基础数据全面、翔实、现势性问题的关键。

    (1)制作全域工作底图。通过第三次全国国土调查（以下简称“三调”）等最新的土地利用现状数据，结合无人机航空摄影获得的高分辨率数字正射影像，收集各个部门的自然资源调查成果，完成分类标准、调查内容、调查方法和数据格式统一，通过图层叠加将空间信息统一到“一张图”，制作调查单元基础图件。

    (2)调查自然资源和非自然要素状况。充分利用高分辨率影像、基础图件，开展内业分析和判读要素属性现状，并对山水林田湖草等自然要素和人文、经济、产业等非自然要素开展外业核查和走访，落实各要素的自然属性、空间布局、利用状况等信息。

    (3)调查自然要素所有权状况。主要采取内、外业结合方式，摸清行政区划、土地承包经营权、房屋所有权、林权等各类权属界线和边界，制作权属界线“鱼鳞图”，调整和完善“一张图”数据，为下一步资源权属调整奠定基础。

4.2细化空间“双评价”，厘清绿色发展盘底

    资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）是“多规合一”的“一”，是生态文明建设的基础和前提，也是优化国土空间格局的基本依据。目前，国土空间规划都要求开展“双评价”，以摸清环境容量上限与质量底线。全域土地综合整治规划以国土空间规划及其实用性村规划为依据，必须遵从上位规划的“双评价”。全域土地综合整治试点是以整个镇或多个村组作为实施范围，弄清楚全域范围内资源环境状况以及开发利用的适应性，就应该依据自身本底条件和实际情况，对国土空间规划及其实用性村规划的“双评价”结果进行校核和细化。

    (1)校核和优化适合当地的评价指标体系。如上位规划已开展了“双评价”，则应该继承或改进适合当地的评价指标体系，应在其基础上利用全域自然资源调查摸清的本底条件及产业发展等主导特征，校核评价体系是否符合当时实际情况或是否适合进行调整优化。

    (2)结合空间格局现状对“双评价”结果进行校核。国土空间规划“双评价”的结果只是理论上的科学预判，最终还需要结合当地的空间利用现状和管理现状、规划功能定位，与多部门、多权利人进行统筹协调，开展自然资源保护区、生态涵养地、多样化生物保护区等保护空间对比、边界核对、查缺补漏，最终得到与空间现状较为吻合的结果。

4.3构建微观乡村集群综合体，以生态优先优化复合空间

    自然空间是多结构、多层次和多维度的格局。宏观层面是上位规划的主体功能定位和当地总体发展规划，中观层面是“双评价”评定的“三生”空间和“三线”布局，微观层面是乡村利用与保护空间，往往有生态、生活和生产等功能组合和集群，要在国土空间规划体系管控下，着力构建适合乡村地区发展的微观乡村集群综合体，进而以保护优先、生态优先完成乡村空间的主体功能分区定位，实现空间的复合利用和集群效益。

    (1)落实上位规划和区域规划定位。全域土地整治规划是上级规划的落地和实施，根据全域自然空间的资源条件，合理细化上位规划的“三区三线”，落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。

    (2)按照生态优先原则，优化空间格局。根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间的整体性、连续性和完整性，实现人与自然和谐共生。根据实际，国土空间可以划分为林地、草地、河流、农用地、工矿用地、镇村建设用地、历史文化保护点、产业发展用地等，或按照主体功能分为生物多样区、水源涵养区等。

    (3)构建微观乡村集群综合体。在乡村地区，每个自然空间虽然有主体功能定位，但是往往都是复合利用、综合使用的。比如农村居民点组团，在其内部往往也存在绿化生态和农业种植等其他功能。这就必须以小系统、微生态方式，完成单个自然空间的复合用地规划，系统构建微观乡村集群综合体。

4.4构建空间生态联通网络，剖析全域分区整治目标

    结合适应性评价与发展定位确定的土地利用功能分区，是国土空间规划和管制确定的微观单元，是承载规划和工程布局的载体。每个分区虽然在空间上互不重叠，但在功能上相互渗透，既有联系又有区别，要实现每个主体利用功能分区最大生态、经济和组合效益，就要从整体和部分两个层次进行谋划与规划，从宏观上建立网络联系，从部分上找到区域劣态，明确各个分区的整治目标。

    (1)打造全域生态安全格局。按照生态保护优先，从整体上为生态功能区域留足国土空间，将孤立的生态功能区块有效地连接贯通，构建全域生态屏障。首先，应将生物多样保护区、水源涵养区等作为生态功能服务核心区域，形成生态面域。其次，利用河流、林带等带状区域构建生态走廊，形成生态线域。最后，在生态走廊利用湿地、绿地的建设等构建生态节点，构成“点一线一面”全域生态安全屏障。

    (2)贯通分区联通网络。主体利用功能分区之间要进行物质和能量交换，需要利用交通干线、基础设施管道等线性的空间要素。线性要素的规划布局，应从空间节约和绿色高效等方面落实空间规划和管制要求，服务于空间功能主体，避免重复建设，实现路径最短、网络最优、绿色高效的格局。

    (3)明确功能分区整治目标。每个主体功能分区都有相应的发展和运行规律，了解主体功能分区的发展过程，分析其自身特征和空间结构，找到主体功能分区的限制性因素、短板、风险，明确开发利用活动的类型、规模和强度，形成每个分区负面条件清单，为科学的空间生态修复和整治打下基础，科学系统地提出最高目标。

4.5运用生态设计5R原则，开展全域空间整治设计

    随着越来越多的环境问题出现，建筑界提出了减少自然环境破坏的生态5R（Revalue、Renew、Reuse、 Recycle、Reduce）原则。这与全域土地综合整治追求的生态保护优先、绿色低碳和高质量发展思路一致。深刻理解并运用生态SR原则，按照主体利用功能分区整治目标，开展生态化整治工程设计。

    “再评价”(Revalue)指的是对之前、现有的做法和思路进行反省和重新评价。全域土地综合整治，应该对以往的一些不可持续做法和思路进行反思，重新审视和认识自身行业责任，树立生命共同体、可持续发展的设计思想。

    “更新、改造”(Renew)指的是旧建筑改造后重新使用，也可引申为对低效不合理利用、功能受损和分布散乱等要素进行更新、修复和优化改造。比如，对全要素的优化布局、设施配套、保留更新、生态修复、环境美化等。

    “再利用、重新使用”(Reuse)指的是把旧的东西原封不动地拿来用。全域土地综合整治需要许多材料，也会产生废旧材料，如建设用地复垦拆除的建材等，都要求设计者树立新的选材用材思路，既要考虑利用已有的旧有材料，又要考虑以后使用新的选材。

    “再生使用”(Recycle)是指尽量使用可再生资源或将不可自然降解的物质尽量回收处理后循环使用，比如对农田水环境中的进行化肥、农生物进行净化处理，实施生活污水、厕所和垃圾分类革命等，不仅可以集约利用资源，还能减少对环境影响。

    “减少、节约”(Reduce)主要是减少对资源的消耗、对大自然的破坏、对人体的伤害。建设用地选址尽量少占耕地，减少总量，优化布局；生产设施用地要减少对人和环境影响，远离居住、水源和地质等生态环境敏感区域。减少农田破碎化，实现规模化集中；减少高耗能建材使用，实现建材本地化，减少能源运输。在水源涵养、生物多样性等生态功能区，减少人为干预，以自然恢复为主、人工修复为辅。

4.6做好工程整合与分解，集成落实全域整治资金

    全域土地综合整治试点工作，涉及试点区全域和全要素，按照工作内容分类，可划分为环境保护、水利建设、土地整治、水土保持、矿山生态修复和地质环境治理、居民点拆旧建新、高标准农田建设、河流水系治理等内容。工作内容多、政策法规强、资金需求大，需要将统一规划设计的工程内容，按照部门职责进行分解下达，探索“统一规划、同步实施、联合验收”全域综合整治模式。

    (1)要成立更高层面的领导小组。落实当地政府第一责任，统筹负责项目规划、实施推进和资金整合等相关工作。在推进过程中，要按照“当地镇村主体、部门落实参与、政策规范不乱”的原则，避免试点工作成为自然资源部门自己的事情。

    (2)全面梳理部门项目和资金。全面收集水利、交通、农业农村、自然资源等多个部门的项目和资金，整理专项资金的管理规范和要求，结合用途和目的，开展专项分析，厘清相关专项项目和资金关系，形成项目、资金清单和目录，注重与全域整治工程规划设计衔接。

    (3)按照工程内容或服务功能进行工程分解。将全域整治设计的工程内容清单与部门专项资金清单进行逐一对比和落实，将符合部门管理资金要求的工程或服务功能对象，归属落实到相关部门，按照项目和资金“管理不变、渠道不乱、程序不减”的思路，集成政府部门或产业企业等项目和专项资金，同步推进全域整治工程建设。

5 思考与建议

5.1组建技术团队，促进“多规”融合

    全域土地综合整治规划工作涉及自然空间的农业、水利、建设等多个领域，要实现乡村振兴及产业融合发展，必须针列规划不足和专业局限的问题，跨领域、多部门组建专家技术团队，研究全域土地综合整治规划的重大问题、创新技术方法，全程参与指导，多领域统—规划，统筹全域相关专项规划，落实“多规合一”。

5.2引入市场机制，多元融合资金

    探索完善资金筹集、利益分配市场原则机制，按照“政府引导、社会参与、机制保障”的原则，注重资源市场运作，培育农业产业发展，鼓励和引导社会资本参与投资全域土地综合整治，盘活全域生态要素经济，开展生态经营模式，集中资源优势，实现单一的传统农业向现代农业、乡村旅游等多元模式发展。

5.3保护传统文化，挖掘本土要素

    要改变以往忽视乡土传统文化的保护和传承。在全域土地综合整治规划试点中，既要注重对原有乡村建筑风格和村落布局的整体保护，又要挖掘地方特色文化。保护当地的古建筑，传承传统文化等特色乡土风貌，努力实现望得见山、看得见水、记得住悠悠乡愁。

5.4改善决策机制，发挥公众参与

    全域土地综合整治关系当地公众的切身利益，最大程度发挥当地公众参与综合整治，成为关键因素。在规划设计阶段、实施阶段和后期管护利用阶段，制定切实可行的公众参与和决策机制，既能减少矛盾纠纷，又能发挥公众积极性，良性互动地促进试点工作顺利有序地开展。

摘自《国土资源情报》2021年第4期