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图片来源网络 5个月前发布的中央18号文，即《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称若干意见)，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划融合为统一的国土空间规划。沿海地区另加上海洋功能区划。 自此以后，全国各地将不再单独编制主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划，今后空间性规划将统一称为国土空间规划。“多规合一”探索至此有了句号。 不过，对于土地规划和城乡规划两大规划队伍，以及与规划相关的其他人士而言，要准确理解“多规合一”的逻辑并不简单。这需要一定时间的理论学习和实践反馈。 今天，笔者抛砖引玉，谈下个人理解。 一 若干意见提出，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。 中央对新时代国土空间规划的要求，是建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。 根据意见提出的上述要点，可知新时代的国土空间规划，是统筹兼顾保护类要素即自然资源和生态环境，与发展类要素即城镇村和各类设施，达到保护与发展的对立统一。 尤为重要的是，意见强调保护位序要优先于发展，要先划定三区三线确定区域国土空间格局，再在此基础上配置各类发展要素。业界将之比喻为，先定棋盘，再落棋子。 如何编制国土空间规划，若干意见提出了思路，如下图所示。 从中可知，国土空间规划融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的各自优势和编制要点，从全域全要素全过程角度，努力达到保护与发展相统一。 二 与融合了多规优势和要点的国土空间规划相比，以往的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划，各自优点和缺点都有，但主要问题是多规冲突、管控不力、效率低下。 主体功能区规划，从区域角度，统筹考虑特定区域的国土空间要素禀赋，以及特定区域的经济社会情况，确定特定区域的核心功能，据此指导特定区域发展。其宏观性强，兼顾发展和保护，但是微观方面薄弱，难以有效落地。 土地利用规划，以保护耕地为核心，自上而下以指标管控方式，规定城乡各类不同使用性质的土地地块的用途，实施土地用途管制。管控有力，约束性强，但是战略指导作用不强，管控方式相对简单粗暴，而且忽视山水林湖草。 城乡规划，以往以服务地方开发建设为主要功能，同时兼顾保护生态环境和各类资源，主要是指导安排城乡各类发展建设在空间上的布局。战略性强，约束性不够，往往过于注重开发建设，缺乏区域和生态视角。 主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划，是若干意见公布前，我国最主要的空间性规划。其他涉及空间利用的规划，属于特定区域或流域，或特定领域的专项规划。 国土空间具有固定性、唯一性，但是空间规划却有多种。因各种空间性规划在技术标准、目标指标、内容方法等方面不统一，引发多规冲突，导致国土空间开发保护管控不力，开发建设项目审批效率低下等空间治理问题。 这与山水林田湖草是一个生命共同体，需系统保护治理修复的规律相违。所以，多规合一是生态文明建设背景下，提高国土空间治理能力的要求。 三 由上可知，只有实现多规合一，才能使空间性规划担当起优化国土空间开发保护格局、提高空间治理能力、推进生态文明建设的重任。 多规合一后，融合了多规优势的国土空间规划，可从区域角度出发，依据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，综合考虑一定区域的符合其资源环境和社会经济特点的功能定位，在此基础上划定该区域的“三区三线”以优化国土空间格局，同时划定保护类要素和发展类要素的管控指标和边界，再配置城乡生产生活所需的各类建设用地和基础设施，从而达成让每一块土地都能承载适宜的功能，把每一寸土地都规划得清清楚楚的目的。 可以说，新时代的国土空间规划，是依据不同国土空间单元的自然和人文禀赋，对国土空间开发保护进行全域全要素全过程的规划。 打个比喻，如果把国土空间比喻为一个人的生命过程，主体功能区规划是确定其在幼儿、少年、青年、中年、老年各种不同时期的生活重点。比如说，幼儿时期玩乐睡觉时间多，学习时间相对少；少年时期，就要扩大学习时间，以学习为生活重心，不宜有工作安排；青年时期，可能是以学习和工作为重心；中年时期，就要扩大工作时间，以工作事业为重心；到了老年时期，就要以修养为生活重心，不宜安排工作了。 土地利用规划，是确定一个人在一天24小时之内，应该分别有哪些不同的活动，比如说耕地就类似吃饭时间，生态用地类似睡觉时间，建设用地类似工作时间，交通用地类似社交时间。正如每个人都要有以上几项基本活动一样，一般一个完整的兼有自然和人文禀赋的区域也有以上几项基本用地构成。 城乡规划，更多类似于一个人的工作学习时间，围绕如何提高工作学习时间效率为主，同时兼顾为了更好地学习工作，相应保证一定的休息娱乐和吃饭社交时间。 至于相关专项规划，比如自然保护地规划，就类似于如何保证睡眠时间；交通规划，就类似于如何提高社交能力；市政实施规划，就类似于如何提高吸收和排除物质能量的能力。 多规合一后，国土空间规划就类似于，将一个人全生命过程中各年龄段的生活重点，一天中各个时间段所做的各类活动，以及工作时间所做的各类活动，同时纳入各类专门活动，统筹兼顾后做一个统一、清晰、科学的规划，是对一个人全生命周期过程中休息学习工作吃饭等各类活动的统筹安排。 因此，新时代的国土空间规划，是一次整体性、重构性、系统性的空间规划改革创新举措。 在这空间规划新时代，期待一张蓝图干到底。 |
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