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国土规划、空间规划和土地利用规划的概念分析 规划通常是指个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考，设计未来整套行动的方案。可见规划广泛地存在于日常生活、企业与政府管理的不同领域。我国自改革开放实行社会主义市场经济体制改革以来，“规划”取代“计划”成为政府管理的有效工具，各种规划雨后春笋般发展，比如城市规划、国土规划、土地利用规划等。我国从1953年开始制定的“国民经济和社会发展五年计划”，“十一五”起也改为“五年规划”。这些规划在我国快速的工业化和城市化过程中发挥重要作用，当然也存在规划不当导致的生态环境恶化等问题。规划的增加带来了一系列的问题，空间性规划概念不清、规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。为此，中共中央国务院颁发《生态文明体制改革总体方案》（2015）提出构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，理清不同规划的内涵是基础工作。总结发达国家的规划发展历程，空间规划多是城市化中期开始编制，并在城市化后期与环境以及基础设施等规划相结合。我国改革开放以后开展的空间性规划在不同程度上借鉴了国外相关经验的痕迹，比如20世纪80年代国家计委员编制的国土规划借鉴了日本的国土综合开发规划，国家土地局开展的土地利用规划借鉴了前苏联的农场土地利用规划和日本的国土利用计划，城市则借鉴了美国城市规划，空间规划也借鉴了欧洲国家空间规划，将国外经验与中国实际相结合，形成了中国特色的空间性规划，也规划名称含义不清的问题。“名可名，非常名”意味着每一个名称有其特别的语义环境或背景。在我国新时代社会主义建设的条件下，厘清相关规划的内涵，对构建我国空间规划体系，建立统一的国土空间开发管制制度具有重要基础作用。 按不同的标准，规划有不同的分类。比如按功能分为发展规划和控制规划，按内容的差别分为结构规划和空间规划。按内容的详细程度分为总体规划、专项规划和规划设计。按空间范围分为全球规划、国家规划、区域规划和地方规划。时间范围分为远景规划、中期规划和近期规划。按实施的有效性分为法定规划和非法定规划。本文主要分析国土规划、空间规划和土地利用总体规划三个主要的规划进行分析。 国土规划侧重国土资源开发、利用、保护与整治 国土规划的概念源自日本, 而日本的国土规划也是在原西德区域规划等影响下形成和发展起来。日本早在1950年颁布《国土综合开发法》明确国土综合开发规划是指国家和地方公共团体实施的综合的并且是基础性的规划，主要内容包括土地、水以及其他天然资源的利用；水灾、风灾以及其他灾害的防范；城市以及农村的规模和配置的调整；产业的合理布局；电力、运输、通信以及其他重要公共设施的规模和布局，以及与文化，社会和旅游相关的资源保护、设施的规模和布局。2005年颁布的《国土形成规划法》明确“国家空间战略”是促进国土利用、整治和保护的综合的并且基本的规划。相关内容有八个方面：包括土地、水在内的国土资源利用与保护；海域利用和保护；地震、水灾、风灾等灾害的防范和减缓；城市、农村、山区和渔村的规模配置和安排及调整；产业的合理布局；交通、信息和通信等重要公共设施以及用于科学和技术的研究设施的改善和保护；资源保护以及与文化、福利和旅游设施的使用和改善；环境保护事项包括促进国土富裕环境和塑造美丽景观。台湾《国土规划法》（2016）明确国土规划是指针对所管辖的陆域及海域，为实现国土永续发展，所制定的引导国土资源保护和利用的空间发展规划。 我国国土规划始于改革开放之初，是在计划经济向市场经济转轨条件下的开始启动的。1982开始，原国家计委系统总结了解放以来国土开发利用经验和教训，并借鉴日本、法国等发达国家国土开发整治成功经验，在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展地区性国土规划试点。1987年颁布《国土规划编制办法》，提出国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。1990年形成《全国国土总体规划纲要（草案）》，大部分地区相继开展本行政区国土规划编制工作。1998年国务院政府机构调整中，国土规划职能被划给当时新成立的国土资源部，并从2001年开始在天津、深圳、辽宁等省（直辖市）相继开展国土规划编制试点，2010年国土资源部和发改委共同牵头，启动全国国土规划纲要编制工作，历经八年，国务院印发了《全国国土规划纲要(2016-2030年)》（2017）。为落实全国国土规划纲要，各省在同年相继开展省级国土规划的编制工作，并编写《国土规划编制技术规程》（草案），提出国土规划是对国土空间的开发、保护和整治所进行的全面安排和总体部署。 空间规划侧重空间结构和功能整体安排 空间规划源于欧洲。二战以后，西欧国家处于城市化中期以后阶段，社会经济发展模式由效率型为均衡与效率并重，且更加注重均衡发展和生态保护。在这一背景下，各国开展空间性的规划编制工作，名称各异。法国称国土整治规划，西德称区域规划。直到1993年欧盟成立并建立空间规划委员会，1997年完成的《欧盟空间规划制度概要》，正式提出空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的空间组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标。德国、荷兰、比利时等国家都具有良好的空间规划经验。 联邦德国《空间规划法》（1998）规定，空间规划必须协调对空间的不同需求并协调规划中的各种冲突。内容主要包括空间结构以及空间性的计划或者措施（如交通、水运与排放保护、联邦自然保护、联邦森林、循环经济与固体废物处理等涉及的内容）。规划中应依据功能或用途标注优先区域、保留区域和特殊区域；法国的空间规划也称国土整治规划，即依据自然资源和经济活动寻求人口在全法兰西地理范围内的最佳分配。其目标是寻求经济活动和集体设施在全国范围内的合理协调的分配，以此为落后地区提供发展和进步的动力, 缩小地区间的差距, 尤其是巴黎地区和全国其他地区的差距, 实现国土的平衡治理，最终促进国民经济的迅速恢复，推动工农业生产的全面发展。 主体功能区规划是空间规划的一种类型，从空间开发功能，而不是空间多功能的角度划分国土空间类型，制定空间发展或均衡政策。根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（2017），主体功能区规划是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011年《全国主体功能区规划》正式发布，其性质是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。 我国的空间规划是伴随市县“多规合一”试点（2014）和省级空间规划试点工作而开展的。其中省级空间规划的主要内容包括省级空间发展战略定位、目标和格局，需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标，“三区三线”空间划分和管控重点，基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发利用布局和重点任务，各类空间差异化管控措施，规划实施保障措施等。 土地利用规划是土地利用结构和布局的调整 德国土地利用规划相当于地方规划中的预备性土地利用规划（F规划）。预备性土地利用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划。该规划对市、镇、村政府或公共的建设单位有约束力，限制其必须要按照规划进行，但是对于市民没有法律上的直接约束力。荷兰《空间规划法》（2008）规定，土地利用规划是实施空间规划最重要的工具。土地利用规划规定了未来可能发生的建筑物区位、建筑物类型，建筑物的大小以及可能的用途。规划的固定内容是有关地区的规章制度以及说明和解释各个区域的规划图。 日本《国土利用计划法》（1974）规定，土地利用规划指依据土地基本法及国土利用规划法制定的土地利用规划及土地利用基本规划两类。国土利用计划内容包括明确国土利用的目标和基本理念、提出国土利用相关的基本构想，划分土地使用分区（包括农地、森林、原野、水域（水面、河川、水路）、道路、住宅用地、工业用地、其他建地、公用及公共设施用地、游憩用地、低度或未利用地及沿岸地等。），拟订各分区之规模及发展目标。最后说明实现分区发展目标及规模之必要措施。土地利用基本计划的功能是通过直接或间接限制开发来协调不同规划的用地冲突。内容包括规划图和规划说明书。规划图通常以五万分之一的地形图为底图，划分为都市（《城市规划法》制定区域）、农业（《农业振兴与区域建设法》指定的区域）、森林（《森林法》指定区域）、自然公园（《自然公园法》指定区域）、自然保护（《自然环境保护法》指定区域）五大区域，并分述土地利用调整等相关事项之说明。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》等，我国土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。规划内容包括现行规划实施情况评估；规划背景、土地利用现状与评价、土地供需形势分析、土地利用战略、规划主要目标（包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整治安排等）、土地利用结构布局时序安排和节约集约用地的优化方案、土地利用的差别化政策、规划实施的责任与保障措施、规划图件和图则、规划说明以及与相关规划协调衔接情况等。其中县级土地利用总体规划中，划分基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等土地用途区。 规划概念“同名异义”的启示 以上概念分析表明，国土规划、空间规划以及土地利用规划均是空间性规划，但内涵各有不同。国土规划和空间规划是宏观尺度上功能主导的空间发展规划，主要具有综合性和指导性特点。其中国土规划更加侧重资源开发、环境保护和社会经济持续发展的综合目标，而空间规划侧重不同区域的空间规划，以空间结构和功能的调整为主要内容，实现空间均衡发展为目标。土地利用规划是中观尺度上的用途主导的控制性规划，以土地利用结构和布局的调整为主要内容，实现土地资源可持续利用为主要目标。在各国的规划实践中，由于时空条件和制度背景不同，规划的内涵也有所差别。 （1）规划概念的时代性产生“同名异义”。比如日本战后时期的国土规划更侧重社会经济综合发展，其空间性体现在相关活动的空间落实或者不同区域的不同发展措施，较少考虑空间均衡方面。而2005年以后的国土规划名称不变，内容则更多体现空间战略的性质，将城乡统筹、区域统筹以及均衡发展作为规划的重要内容。 （2）规划概念的地域性产生“同名异义”。比如日本的的土地利用规划（或翻译为国土利用规划）和我国的土地利用规划都是以一定的土地利用分类基础上，根据社会经济发展需求预测各类用地的规模，形成土地利用结构和布局调整方案。但是有所不同的是，日本土地利用规划只具有指导性，具体的控制性具要落实到土地利用基本计划中通过土地用途分区并依据相应的法律来实施。我国土地利用规划中预测的主要用地规模直接具有控制性或约束性，土地用途分区是以指标控制为基础的。 （3）规划概念的制度性产生“同名异义”。比如在分权国家的空间规划更多体现在国家和区域尺度，规划内容更多关注基础设施建设、生态环境保护等公共利益。但是集权国家的空间规划也体现在地方尺度，规划内容包括资源开发、环境保护、经济发展、社会进步、差别化政策等诸多方面内容。同样，计划经济体制下的规划更具有全面性和系统性，而市场经济体制小的规划更多体现政府公共管理制定，经济发展的相关内容由市场配置，不作为政府规划的重要内容。 （4）规划概念的职能性产生“同名异义”。各国规划机构的变动对规划内容的影响表明，同样的规划，由于所属政府部门的职能不同，规划的内容也会有所差别。比如我国国土规划职能先后隶属于原国家计委和国土资源部，规划的内容有很多差别，除了源于时代不同因素外，部门职能差别也是重要因素。 以上表明，我国空间性规划的名称也多是受西方发达国家的影响，在不同的背景借鉴发达国家的规划经验，开展了国土规划、空间规划和土地利用规划等编制和实施工作。考虑到我国国情的独特性以及规划概念的“同名异义”现象，在学习国际经验或进行对比分析的时候，应在分析规划概念的内涵的基础上开展相关工作，提高规划的科学性。 |
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