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本文摘录自《上海市社区嵌入式养老服务模式发展管窥》（原文刊载于《城市观察》2021年第4期），作者郝勇、骆潇蔓；本文有删减改动，知识产权归原作者所有。全文约5700字，建议收藏阅读。图片为新华养老週刊编辑配图，图文无关 本文采用个案研究与SWOT分析方法，以上海市部分嵌入式养老服务站实践情况为基础，具体描绘并分析这种模式面临的问题，并对嵌入式养老服务模式的的发展提出具体的解决路径。这也为国内其他城市和养老服务企业探索社区嵌入式养老服务提供借鉴和参考。  -1- 嵌入式养老服务的优势1.统筹利用社区原有服务设施与人力资源 一方面，嵌入式养老服务站能够利用社区原有物业资源建设服务设施。此服务站设置在居委的老年活动室，对面是小区的老年助餐点，是具有综合性、一体化的老年人活动空间。访谈中，居委会书记指出，服务站不需要缴纳水电费便可直接嵌入社区，既节省了养老服务站的运营成本、提高运行效率，又使社区物业存量资源得到充分利用。 另一方面，居委工作人员为嵌入式养老服务站提供人力资源。社区嵌入式养老服务站部分养老顾问、管理人员等行政岗位由小区居委人员担任，在节省服务站信息搜寻成本的同时，也为居委工作人员提供了就业岗位，形成了服务站与社区的双赢格局。 2.服务内容的专业性与多元性 目前，嵌入式养老服务站服务内容主要参考长护险27项基本生活照料的内容，组成归属于不同服务大类、服务类别、服务频次的养老服务包。主要分为居家照护类和居家陪护类两大类，前者面向失能程度较低的老人，服务时长短，通常为一对多人式服务；后者面向失能程度较高的老人，服务时常长，通常为一对一式服务，满足不同失能程度老年人的服务需求。 不过，两类均为需要老年护理人员完成的照护服务，服务内容范畴呈现出相对专业性。除此之外，服务站也提供具有人文关怀的免费服务，为体力不好的老年人提供“举手之劳”，给予精神慰藉，服务内容范畴呈现多元性。 3.15分钟服务圈保障服务可及性 服务站参照嵌入式养老服务构建“15分钟服务圈”的工作要求，一方面，以老年人15分钟步行时间为丈量标准，服务站设置在离老年人居住场所较近的区域，直接嵌入社区，使嵌入式养老服务设施可达、服务可及。 另一方面，以15分钟为应急响应的时间限制，当服务站通过智慧养老设备接收到老年人紧急呼叫时，必须在15分钟内给予回应。访谈中工作人员指出，嵌入式养老服务站具有距离优势，使得服务效率更高、响应老人需求更快，保障第一时间赶到老人家中，一般能够做到5~8分钟就对报警做出处理，较为及时的反应能够照顾到老年人心理健康。 -2- 嵌入式养老服务的劣势1.服务供需匹配脱节 虽然嵌入式养老服务站的服务内容范畴直接参考长期护理保险的27项基本生活照料内容，但由于服务站暂未取得长期护理保险定点服务机构资质，使服务供给与需求在一定程度上存在对象与内容的双重脱节。 一方面，服务站并没有覆盖到社区内享受长护险的不同程度失能老人，“应然”服务对象与“实然”服务对象脱节。 另一方面，服务站并未对服务对象进行规范化评估，对服务对象进行照护分级、分类，从而以需定供、确认服务内容，而是用户主观自行判断，直接选择相应的服务类别接受养老服务。除此之外，服务站还未拓展至常用临床护理内容，在后期运行中无法满足失能程度更高老人的需求。 2.非正式服务内容收费不规范 访谈中服务站工作人员指出，嵌入式养老服务站设置在社区中，面向的老人中实际失能老人数量有限，部分老人拥有完全的独立日常生活能力，服务站自主创新，对这类服务对象拓展其他上门服务内容，如疫情期间的室内杀菌消毒等相关家政服务。 但是，服务站宣传手册等正式资料仅包含居家照护类和居家陪护类两大类服务内容，实际操作中的其他服务内容暂未列入，属于“非正式服务”的范畴。也就是说，目前服务站尚未形成全面的服务项目费用清单，尤其对于收费未知的非正式服务，其随意性可能形成道德风险，导致后期服务乱收费等现象。 3.智慧养老的“非智能化” 目前，服务站提供了包含较多项目和内容的智慧养老服务，但其真实信息化、智能化程度存疑。 其一，服务站的所谓“健康档案”并非上海市卫生健康委员会的统一居民电子健康档案，它只为服务站签约老人建立，且信息仅连接内网，不与政府官方大数据平台互相连通，换句话说，此健康档案只是挂了“健康档案”的名头，而实际信息资源共享共用难以实现，成为“信息孤岛”。 其二，服务站的大数据可视化屏幕包含“告警信息列表”板块，包含“未处理”和“已处理”两个选项，但是，告警仅显示问题的发现而不等同于问题的解决，只要服务站对告警信息作出反应，问题即视为已处理，缺乏后期确认老人情况真实解决的机制。 4.团队缺乏专业医护服务力量 服务站团队主要包含四类职位，一是医护，即具备医师或护士专业技术资格证和护士执业证两证的专业医护人员；二是养老护理员，需要具备养老护理员证、营养师证等资格证书中的至少两证方可上岗；三是养老顾问，负责收集政策、解读政策；除此之外，还包含社区嵌入式养老服务站的管理人员，运营整个嵌入式养老服务站。 虽然团队结构相对合理、完整，但由于服务站运营时间较短，尚未配备持有双证的医护人员，当前，医养结合是大势所趋，团队专业医护服务力量的缺乏，将会限制后续专业临床护理服务的展开。  -3- 嵌入式养老服务的机遇1.政策推进与税收优惠 社区嵌入式养老服务站实际是一种“自上而下”的建设。《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》明确指出，加强闲置资源的统筹利用，支持街镇将政府和事业单位的空置房屋等存量资源免费交由社会力量合法经营，从税费优惠、一次性建设补助、价格标准优惠等方面对社区嵌入式养老服务给予政策支持。同时，此嵌入式养老服务站在实践过程中也与社区居委建立了良好的协作关系，居委方主观层面也愿意与服务站共享社区物业资源，确保服务站能够提供专业养老服务。 2.第三方服务商提供技术支持 嵌入式养老服务站与市场化的第三方服务商建立了合作关系，为助力养老服务创新提供技术支持。当前服务站所提供的智慧养老服务主要包含护带、门磁、烟感、红外等室内用终端，智能手环等室外用终端，不论室内终端还是室外终端，均连接三级响应机制，子女手机—服务站—呼叫中心层层响应，一层无效后即触发第二层报警，确保老年人居家风险被及时发现。 除此之外，还包含便携式健康监测一体箱所提供的健康类服务内容，如5大类的护士上门服务、安全巡查、健康档案建立等，同样实现信息化，能够将老年人健康信息数据与异常情况传送至服务站。签约服务站的老年人可以根据自身需求选配不同终端，价格包含在月付服务包价格内。智慧养老设备与信息化养老服务提升了社区嵌入式养老服务站的服务质量与服务效率，在各种情境下保障老年人的安全。 3.与社区老龄工作的双向结合 当前，上海社区老龄活动丰富，低龄老人结对子为高龄独居老人上门提供互助服务的老伙伴计划具有代表性。嵌入式养老服务站工作人员与社区老伙伴计划志愿者达成合作关系、共同上门，不仅为老年人搭建了人际关系支持网络，更能在服务过程中询问老年人需求，借助机会“嵌入”养老服务站宣传。一方面，为有需求的独居老人介绍服务站的相应服务，拓展签约对象，为需求方搭建了面对面、点对点的服务沟通平台。另一方面，服务站也有相对应的服务能力，提供更规范、更高质量的养老服务，补充社区原有为老服务空缺，增强养老服务专业性。服务站与原有社区老龄工作的有机结合，大大拓展了签约对象的数量，社区嵌入式养老服务模式的融合性优点凸显。 -4- 嵌入式养老服务面临的挑战1.占用公共资源引发“邻避效应” 虽然在服务设施上，服务站能够统筹利用社区原有物业资源，但这种占用可能会带来负面影响，引发社区居民反对，并产生邻避效应。一方面，服务站选址为原老年活动室，服务站嵌入后相关党团活动仍在此举行，难免空间太小、功能太多，养老服务的展开和相关活动的举办存在冲撞的可能性。另一方面，社区并不只是老年人的社区，社会上不乏小区养老机构遭业主和居民投诉影响生活环境的媒体报道，对社区公共资源的占用可能会引发意见，遭致其他非老年社区居民的反对，尤其体现在后续长期服务开展与功能拓展过程中。 2.高昂的人力成本与设备维护费用 上海作为超大城市，养老服务机构运营成本高，上有收费标准“天花板”，下有人工成本“硬支出”。随着养老服务高质量发展的要求提升，招聘要求和资质条件也越来越高。但是，当前养老服务人员培养体系与职业发展体系本身就不够完善，老年护理员与医护资源缺乏，人们又对老龄行业认同度不高，使得团队人力难以保障。 除此之外，智慧养老服务虽然加强了嵌入式养老服务站的信息化程度，但设备的运行并不仅仅是前期安装，更需要后期维护，需要更高层次的技术要求与修复成本。 3.超大城市纯老家庭照护需求持续增加 上海的人口老龄化、高龄化日益严重，且与“纯老家庭”占比高现象并存，中青年一代需要花费更多时间在工作与独立生活上，使得老年人心理慰藉与专业照护需求增加。根据2021年4月6日发布的《2020年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，上海市户籍60岁以上老年人口占总人口的36.1%，其中15.5%为80岁以上老年人，同时，本市“纯老家庭”老年人数已达157.79万人，独居老年人数30.52万人，其中孤老人数2.26万人。老年人口的增长势必会带来服务对象数量的增长，需求多则意味着服务站在今后需要更专业、更完善的发展，并为更多服务对象提供嵌入式养老服务。 -5- 嵌入式养老服务的发展策略（一）社区“适老化”并非社区“纯老化”，设施设置与服务开展需将全年龄人群纳入考量 嵌入式养老服务站应当把握外部机遇，在设施设置方面灵活拓展、因地制宜，发挥政策效应。一方面，继续利用现有的、已与社区达成统一的闲置物业资源，社区仍有其余设施建筑的，争取拓展更多社区合作关系，延伸多个不同功能侧重的嵌入式养老服务站点。 另一方面，确保服务站点在设置时与原设施的功能不相冲突，在提供社区文娱活动的场所增加养老服务时，必须确保养老服务内容、形式、时间等多方面的适当性，如居家上门服务等不对社区全年龄人群活动展开和日常生活造成困扰，在确保不与社区发生功能冲突的同时，确保养老服务的专业性。 （二）因地制宜厘清社区嵌入式养老 服务内容范畴，形成完整价格清单科学的体系应提供闭环式养老服务，建立完整全面的服务项目费用清单。 前期，鼓励根据不同社区全年龄人群的不同需求，因地制宜，拓展服务内容范畴，自主创新特色型服务。对于互助与关爱性质的免费服务等，可在服务过程中视情况为老人灵活提供，对于收费性服务，必须进行严格单列，避免乱收费与价格不透明等道德风险。 后期，收费性服务需确保价格的合理性，价格设置应约等于或略低于市场平均价格，享受政府相关税费优惠与补助的同时，确保监督嵌入式养老服务站本身不偏离原本的公益性质。 （三）将嵌入式养老服务项目有机融合，“嵌入”至社区为老服务政策中，拓展服务对象 面对人口老龄化与“纯老家庭”增加趋势，抓住机遇拓展社区嵌入式养老服务的覆盖对象。除老伙伴计划志愿者之外，社区嵌入式养老服务责任主体应充分利用现有基层老龄工作，如养老服务补贴制度、老年综合津贴制度、老吾老计划等，将社区嵌入式养老服务项目大范围融合、嵌入至本地所有为老服务政策宣传中，积极从社区宣传、心理、教育活动等多渠道取得与老年人的交流，与居委会建立合作关系，共同为老年人提供社会互助、人文关怀服务项目，在向老年人宣传政策与传递城市温度的同时，面对面、点对点扩展服务签约对象，保障社区内有照护需求的老人都能享受到嵌入式养老服务。 （四）与第三方数字化服务商建立联系，可持续发展智慧养老服务 通过购买多家服务或竞标方式加强信息化建设，与更多掌握高新养老服务技术的机构确立合作关系，提高信息化服务的专业性、规范性，确保后期智慧设备的运行与修复，避免大数据盗取、泄露等风险。 提供信息化服务过程中，应保证信息化服务的连贯性，增加后期确认老人告急情况解决的机制，确保老年人服务需求的及时发现和及时解决，避免表面信息化、智能化。发挥社区嵌入式的距离优势，保证第一时间赶到老人家中，提高服务效率。 同时，智慧设备在设置时应顾及老年人心理健康，在确保老年人对设备适应性的前提下，推广易于老年人接受的方式，帮助他们方便、快捷地获取养老服务。 （五）争取上海市长护险定点机构资质，继续提高社区嵌入式养老服务水平 嵌入式养老服务模式若想长久发展，相关养老服务机构应加强专业服务能力与管理能力建设。提供专业照护服务的嵌入式养老服务机构，争取机构长护险报销资格，充分利用现有老年照护需求统一评估制度，突破服务对象分级瓶颈，避免服务对象“应然”与“实然”的割裂。拓展常用临床护理内容，满足更高失能程度老人的养老服务需求，为多层级、异需求的老年群体提供生活照料和临床护理服务，提升服务站养老服务能力。 （六）公开招标、广纳贤能，探索利用社区卫生服务中心现有执业医护资源 在优化队伍结构过程中，行政岗位方面，积极与社区确立合作关系，活用街道现有人力资源。但是，为社区居委人员优先提供岗位必须确保人员服务能力，优化团队服务质量，而不是一味节省信息搜寻成本与人力成本，应适当向外拓宽招聘渠道，鼓励养老服务领域持有资质证件的外部人才的加入，广纳贤能。 执业医师与护士方面，人才培养与职业发展的双重困境是专业照护人才缺乏的直接原因，养老服务人才紧缺问题已是老生常谈。需要注意的是，是否需要配备医护以及其数量的多少，取决于该社区老年人专业照护需求的数量，若盲目追求服务团队的专业性，反而会导致高质量人力资源的浪费，专业人才得不到锻炼，不仅不利于人才发展，更会加重养老服务岗位的舆论与负面刻板印象。因此，“最专业的”并不一定是“最合适的”，专业照护团队的供给并非越多越好。 为避免人力资源的浪费，嵌入式养老服务机构应充分发挥模式优势，利用街道现有资源，与街道社区卫生服务中心取得联系，尝试探索由社区卫生服务中心全科医生与护士向老年人提供更多专业医疗、康复、护理服务的路径。 |
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