 当今世界正经历百年未有之大变局，海洋政治地理格局也在发生深刻调整。受自然和历史条件的限制，大陆规则基本固定，公海成为各国利益拓展的重要空间。公海作为连接东亚—北美、东亚—欧洲、欧洲—北美国际海运的必经之路，通过划设保护区，可以影响航行或更改海上通道线路，甚至会切断海上通道，进而影响全球贸易。 近年来，发展中国家海洋实力不断增强，在公海领域的国际地位和话语权不断提升，公海治理的国际力量对比也在发生深刻变化，美西方垄断公海控制权越来越困难。有鉴于此，美西方开始把目光转向欧亚大陆边缘地带外缘的边缘岛屿地带，并强推公海保护区的快速布局，欲将自由开放的公海、属于全人类的国际海底区域变为“封闭区域”， 管控在该区域的各类海洋活动，企图主导公海保护区建设、控制边缘岛屿地带，进而对边缘地带施加影响。 美国海外领地关岛。 在地缘战略学家斯皮克曼的概念里，边缘地带是围绕大陆心脏地带的沿海地区，在陆上势力与海上势力发生冲突时，边缘地带能够成为巨大的缓冲地带。 那些远离大陆，深入远海（洋）的离岸小岛屿或远洋岛屿，在地理上属于边缘岛屿。而边缘岛屿地带则是指边缘岛屿及其管辖海域和周边公海，在亚欧大陆“边缘地带”（欧洲、中东、南亚和东亚沿海地区）与离岸大陆（非洲、美洲和澳洲）和离岸岛屿（英国、日本和新西兰）之间的区域，主要包括美国、法国、英国、日本、澳大利亚、新西兰等国的海外岛屿（领地），如关岛、夏威夷群岛、查戈斯群岛等，以及印度继承殖民遗产的离岸岛屿和马尔代夫、帕劳、密克罗尼西亚等远洋岛屿国家及其管辖海域和周边公海。这一地带作为欧亚大陆及边缘地带之间相互连通的载体，是连接离岸大陆和离岸岛屿必经的海上通道。 地理大发现以来，葡萄牙、西班牙、英国和美国等前殖民帝国获得海洋控制权的方式是控制往来于各大陆的海上交通要道，并在中途或沿岸建立基地，以支持军事力量在海洋上的远距离行动。二战后，民族解放运动兴起，前殖民帝国的海上军事力量对海洋事务的影响力逐步降低，从“实力”地位出发“以权力实现权利”不再随时奏效，以“权力”为基础的制海权控制难以为继。 1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），对内水、领海、临接海域、大陆架、专属经济区、公海等重要概念做了界定，建立了不同海洋区域的法律制度，重新划分了世界海洋政治地理边界。但《公约》规定特定类型的岛屿与大陆享有同等权利，这就使美西方从旧殖民体系下获得的“零星剩余领土”的重要性急剧上升。“零星剩余领土”是美国、法国、和英国等国占据的海外领土，多为遍及三大洋的海外岛屿。以这些海外岛屿为基础可主张200海里的专属经济区、200海里以内或以外的大陆架。由此这些边缘岛屿的管辖海域得以“合法”扩张，并可以攫取巨大的海洋空间及资源。 海洋保护区是指在一定地理空间内为实现特定目标对海洋活动实施管控的区域。公海保护区是位于公海的海洋保护区，可管控在公海水体及其海床和底土开展的各类活动。 在边缘岛屿地带的岛屿及其专属经济区被纳入管辖范围的情况下，那些对各国开放且不属于任何国家的公海，就成为陆权国家拓展国家权利的仅有空间。陆权国家希望“依法”行使公海使用权，破解海权国家对其实施的战略包围，海权国家则希望依托边缘岛屿地带及其管辖海域，“合法”管控周边公海，谋求“垄断”公海控制权，并以此构建新的地缘政治格局。 理论上讲，公海保护区是各国为应对人类活动和自然变化对海洋生物多样性的威胁，在“可持续发展”和“极端保护主义”这两种理念中进行的制度性权利争夺和围绕“公海养护责任和利用权利”进行的利益分配。但实质上，公海保护区已成为新时期调整海洋秩序、塑造世界海洋政治地理新格局的重要手段，也是美西方与新兴国家进行“控制与反控制”“遏制与反遏制”的政治较量，以及在东西方中心地位发生转移过程中的权力斗争和利益博弈。 某种意义上来说，公海保护区在和平时期可以在一定程度上以“非军事力量”实现对公海空间和资源的管控。以美国、法国和英国为代表的西方国家为加强对边缘岛屿地带的控制，制定了系列国家战略政策和规划，图谋将管辖海域和公海保护区连接成片，以实现其国家战略意图。比如，美国和日本依托在西太平洋方向上的“岛链”，加速推动划设公海保护区构建所谓“生态链”，加强对欧亚大陆边缘地带的控制和封锁；法国和英国则将边缘岛屿纳入国家安全战略，通过划设公海保护区谋取对西南印度洋和南大西洋等边缘岛屿地带的控制权。他们通过大规模划设海洋保护区，一方面，可“依法”对所划区域严格管控或禁止其他国家开展航行、捕鱼、通信、科研等所有海洋活动，“合法”扩张在专属经济区和大陆架的管辖权；另一方面，通过所控制的边缘岛屿地带，可以将海洋保护区从管辖海域向公海和国际海底区域延伸，改变公海的法律地位。 美西方的这种做法，事实上是剥夺了其他国家开展公海活动的权利，必将遭到更多新兴国家的“反控制”。 （作者为自然资源部海洋发展战略研究所副研究员） · END · |
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