通过最高人民法院裁判的案件谈补缴社会保险及补缴住房公积金问题

简要案情：

侯某某于1986年在××集团调味品厂工作，1994年调到××集团酱油分厂工作，2003年4月后未再回单位提供劳动。××公司为侯某某缴纳了1993年1月至2001年6月期间的养老保险。另为其缴纳了2004年5月至2014年6月期间的医疗保险。2011年10月30，××集团第一届十二次职工代表大会审议通过《××集团依法破产职工及有关人员安置方案》。2014年5月28日，××公司被法院依法宣告破产。2014年10月14日，××公司为侯某某出具终止（解除）劳动合同证明书一份，该证明书载明“侯某某同志因企业破产自2014年5月31日起解除劳动合同，请予办理失业登记”。侯某某以××公司作为被申请人于2014年9月9日向沈阳市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，提出仲裁请求如下：1.要求××公司补缴2003年4月至2014年6月养老、工伤、失业、生育保险和住房公积金；2.要求××公司支付其1986年至2014年6月因政策性破产的经济补偿金；3.要求××公司给予2003年4月至2014年6月待岗期间生活费；4.要求××公司返还风险抵押金。沈阳市劳动人事争议仲裁委员会以侯某某的仲裁申请超申请期限和不属于劳动人事争议仲裁事项为由，于2014年9月9日出具不予受理通知书。侯某某不服，起诉至辽宁省沈阳市中级人民法院。（注：因涉及破产问题，故本劳动争议案由中级人民法院一审；一般情况下，劳动争议的一审法院为基层人民法院。）

针对补缴社会保险和住房公积金问题，侯某某认为其被安排待岗完全是由于企业原因，在双方未解除劳动关系的前提下，××公司按照法律规定为其缴纳应缴纳的社会保险属于法定义务。××公司则辩称补缴社会保险和住房公积金不属于人民法院民事案件受案范围。对此，一审法院审理认为：根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条的规定，劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。依据上述规定，补缴社会保险问题不属于人民法院受理民事案件的受案范围，本案不予处理。关于侯某某主张的住房公积金补缴问题，亦不属于人民法院受案范围，本案不予处理。

侯某某不服一审判决，上诉至辽宁省高级人民法院。二审法院审理认为：因本案为政策性破产引发的补缴保险费请求，《安置方案》第五条社会保障有关问题中第（二）项规定了补缴社会保险关系的接续。现没有证据证明社会保险机构不能补办保险费导致上诉人无法享受社会保险待遇。侯某某的上诉请求不符合《最高法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条规定的情形，不属于人民法院受理范围。××公司、侯某某与社会保险行政部门之间的补缴纠纷，属于行政管理范畴，征缴社会保险费是劳动保障行政部门的法定职责，不属于人民法院受理民事案件的范围，补缴住房公积金不属于法院受理案件范围，故侯某某的上诉请求不予支持。一审法院以补缴社会保险费不属于人民法院民事案件的受案范围，补缴住房公积金不属于人民法院受案范围，适用法律并无不当，应予维持。

二审法院作出终审判决后，侯某某向最高人民法院申请再审。最高人民法院审理认为：关于侯某某诉请补缴社会保险金及住房公积金是否属于人民法院受理劳动争议案件受案范围的问题，依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第四项的规定，因社会保险发生的争议，属于劳动争议。但是，并非所有的社会保险争议都属于人民法院受理劳动争议案件的范围，主要区分两种情形：1.对于已经由用人单位为劳动者办理了社会保险手续，但因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者劳动者对缴费年限、缴费基数有异议等发生的争议，因《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）、《劳动保障监察条例》（国务院令第423号）等行政法规赋予了劳动行政部门对用人单位为劳动者办理社会保险的专属管理权、监察权和处罚权，用人单位、劳动者和社会保险机构就欠费发生争议，是征收与缴纳之间的纠纷，属于行政管理的范畴，带有社会管理的性质，不是单一的劳动者与用人单位之间的社会保险争议。因此，此类纠纷应由社会保险管理部门解决处理，不属于人民法院受理劳动争议案件的受案范围。2.对于用人单位没有为劳动者办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致劳动者不能享受社会保险待遇，要求用人单位赔偿损失发生的争议，人民法院应予以受理。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条所规定的人民法院应予受理的社会保险争议即是上述第二种情形，该条规定：“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。”本案中，侯某某诉请××集团补缴除医疗保险以外的养老、工伤、生育、失业等四种社会保险，但本案用人单位为其办理了医疗、养老、失业、工伤、生育的社会保险手续，其享有以上社会保险账户。据此，侯某某关于补缴社会保险金的诉讼请求应属于上述第一种情形即已经由用人单位办理了社会保险手续，但因用人单位欠缴保险费引发的争议，不属于司法解释所规定的人民法院应予受理的情形，故本案一、二审法院认定侯某某的该项诉讼请求不属于人民法院受理劳动争议案件的范围，适用法律并无不当。

关于补缴住房公积金是否属于人民法院受理劳动争议案件受案范围的问题。根据国务院《住房公积金管理条例》第三十七条规定：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”依据上述规定，劳动者与用人单位因住房公积金发生争议，应当由住房公积金管理中心负责催缴，故一、二审法院认定侯某某要求××集团补缴其住房公积金的诉讼请求不属于人民法院受理劳动争议案件的范围，亦无不当。

笔者分析：

在劳动争议仲裁及诉讼实务中，经常有劳动者提出要求用人单位为其补缴在职期间的社会保险及公积金的诉求；或者认为用人单位的缴费基数与其实际工资情况不符，要求用人单位按照其实际工资情况补缴社会保险费及住房公积金。

劳动争议仲裁及诉讼受理案件并作出实体裁判，需要所诉争议属于劳动争议仲裁及诉讼的主管范围即受案范围。补缴社会保险及住房公积金争议，是否属于劳动争议仲裁及诉讼的受案范围呢？

我国劳动争议调解仲裁法第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”即社会保险争议属于劳动争议调解仲裁的受案范围之一。

原《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（法释〔2010〕12号，自2021年1月1日起废止）第一条规定：“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。”根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号，自2021年1月1日起施行）第一条第五项至第七项的规定，对于“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失发生的纠纷”“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险待遇而发生的纠纷”“劳动者因为工伤、职业病，请求用人单位依法给予工伤保险待遇发生的纠纷”，属于劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁机构作出的裁决，依法提起诉讼的，人民法院应予受理。《最高人民法院关于王某与某公司劳动争议纠纷申请再审一案适用法律问题的答复》（法研〔2011〕31号）中载明：“甘肃省高级人民法院：你院(2010)甘民申字第416号《关于对王某与某公司劳动争议纠纷申请再审一案的请示》收悉。经研究，答复如下：原则同意你院审委会的第一种意见，即根据《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定，征缴社会保险费属于社会保险费征缴部门的法定职责，不属于人民法院受理民事案件的范围。另，建议你院可结合本案向有关社会保险费征缴部门发出司法建议，建议其针对当前用人单位与劳动者之间因社会保险引发争议所涉及的保险费征缴问题，加强调查研究，妥善处理类似问题，依法保护有关当事人的合法权益。”可以看出，上述司法解释对人民法院受理社会保险争议的范围及条件进行了一定的限制。

笔者认为，因为当事人对劳动争议仲裁裁决不服，其救济途径为依法向人民法院起诉或申请撤销终局裁决，所以在社会保险争议上，劳动争议仲裁及诉讼的受案范围应保持一致，否则，就会造成争议处理上的矛盾。因此，对于劳动争议调解仲裁法第二条中所规定的“社会保险争议”的具体范围，应根据上述司法解释的相关规定进行解释和适用。

根据上述规定，如最高人民法院在本案中所述，不是任何类型的社会保险争议都属于劳动争议仲裁及诉讼的受案范围。具体分以下情况：

1.对于未建立社会保险关系、欠缴社会保险费或未按规定的工资基数足额缴纳社会保险费的争议，劳动者主张由用人单位参保或者补缴社会保险费的，劳动争议仲裁机构和人民法院一般不予受理。如在本案中，最高人民法院即指出法律法规“赋予了劳动行政部门对用人单位为劳动者办理社会保险的专属管理权、监察权和处罚权，用人单位、劳动者和社会保险机构就欠费发生争议，是征收与缴纳之间的纠纷，属于行政管理的范畴，带有社会管理的性质，不是单一的劳动者与用人单位之间的社会保险争议，故此类纠纷应由社会保险管理部门解决处理，不属于人民法院受理劳动争议案件的受案范围。”

2.对于因用人单位未履行社会保险方面的法定义务，导致劳动者有养老、工伤、医疗、失业、生育等具体待遇损失的，虽然原《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条及《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第一条要求“社会保险经办机构不能补办导致劳动者无法享受社会保险待遇”时才予调处，但根据《工伤保险条例》《失业保险条例》以及医疗保险、生育保险方面的法规及规章的规定，其中的工伤、医疗、失业、生育保险待遇损失，不需要“社会保险经办机构不能补办导致劳动者无法享受社会保险待遇”的前提条件，劳动争议仲裁机构及人民法院即可立案受理并作出实体裁判。对于其中的养老保险待遇损失，如果可以补办社会保险手续，进而依法享受养老保险待遇，应先通过补办的程序解决；当社会保险经办机构确定不能补办，劳动者无法享受社会保险待遇时，劳动者可通过仲裁及诉讼途径主张由用人单位支付相关养老保险待遇损失，但应当提供社会保险机构不能补办的答复或证明。由于养老保险待遇一般要劳动者达到法定退休条件后才开始享受，这就意味着劳动者一般要在达到法定退休条件后，才可通过劳动争议仲裁及诉讼的方式要求用人单位赔偿养老保险待遇损失。

对于上述问题，多地的劳动争议仲裁机构及人民法院也给出了司法实务意见，如《北京市高级人民法院 北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》（2009）第1条规定：“根据《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险稽核办法》、《劳动保障监察条例》及我市的仲裁和审判实践，对于社会保险争议的受理应遵循以下原则：（1）用人单位未为劳动者建立社会保险关系、欠缴社会保险费或未按规定的工资基数足额缴纳社会保险费的，劳动者主张予以补缴的，一般不予受理，告知劳动者通过劳动行政部门解决；（2）由于用人单位未按规定为劳动者缴纳社会保险费，导致劳动者不能享受工伤、失业、生育、医疗保险待遇，劳动者要求用人单位赔偿损失或按规定给付相关费用的，应予受理；（3）用人单位未为农民工缴纳养老保险费，农民工在与用人单位终止或解除劳动合同后要求用人单位赔偿损失的，应予受理。”原《广东省高级人民法院 广东省劳动人事争议仲裁委员会关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》（粤高法〔2012〕284号，自2021年1月1日起废止）第1条规定：“用人单位为劳动者建立了社会保险关系，劳动者垫付用人单位未依法缴纳的社会保险费用后，请求用人单位返还的，作为劳动争议处理。劳动者请求用人单位为其建立社会保险关系或缴纳社会保险费的，不作为劳动争议处理，劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向社会保险行政部门或社会保险费征收机构寻求解决。”第2条规定：“劳动者以基本养老保险费的缴纳年限、缴纳数额不足为由，请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，不作为劳动争议处理。按照省人力资源和社会保障厅、省地方税务局《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》（粤人社发〔2011〕237号）的规定，可纳入我省城镇企业职工基本养老保险统筹的劳动者请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的，不作为劳动争议处理，劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向相关社会保险经办机构寻求解决。劳动者以用人单位未为其办理基本养老保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受基本养老保险待遇为由，请求用人单位赔偿损失的，应同时符合以下条件：（一）用人单位未为劳动者参加基本养老保险；（二）社会保险经办机构明确答复不能补办；（三）劳动者达到法定退休年龄。”第3条规定：“用人单位未依法为劳动者参加基本医疗保险或者缴纳基本医疗保险费，但劳动者符合享受基本医疗保险待遇的条件，劳动者请求用人单位参照基本医疗保险待遇标准报销医疗费用的，应予支持。”

除了劳动争议仲裁及诉讼，对于补缴社会保险问题，还有哪些解决途径呢？

我国社会保险法第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”第八十二条规定：“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”第八十三条规定“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”

根据上述规定，当用人单位未依法为劳动者参加社会保险或未足额缴纳社会保险费时，劳动者可以社会保险费征收机构投诉，由社会保险费征收机构责令用人单位依法参保、限期缴纳或者补足社会保险费，并结合具体情况根据上述规定，采取“向银行和其他金融机构查询用人单位存款账户”“通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费”“要求用人单位提供担保，签订延期缴费协议”“申请人民法院扣押、查封、拍卖用人单位的价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费”等措施。对于社会保险经办机构不依法履行其法定职责，如不依法征收社会保险费、办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续等，侵害社会保险权益的，用人单位或个人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，具体根据我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定办理。目前，我国绝大部分地区社会保险费征收机构为税务机关。

另外，根据《劳动保障监察条例（国务院令第423号）第十一条的规定，用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况属于劳动保障行政部门实施监察的事项，即属于其主管范围。当用人单位未依法参加社会保险和缴纳社会保险费时，劳动者可以向劳动保障行政部门（一般为各地人力资源和社会保障行政部门下属的劳动保障监察机构）投诉或举报。

对于补缴住房公积金问题，如本案中最高人民法院所述，根据《住房公积金管理条例》第三十七条、第三十八条的规定，用人单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。注意此处向人民法院申请强制执行的主体，是住房公积金管理中心，而不是劳动者。因此，补缴住房公积金问题，不属于劳动争议仲裁及诉讼的受案范围，劳动者应向住房公积金管理中心投诉。另外，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第十一条的规定，职工调动工作，原工作单位不按规定为职工办理住房公积金变更登记和账户转移手续的，职工可以向管理中心投诉，或者凭有效证明材料，直接向管理中心申请办理账户转移手续。

多地的劳动争议仲裁机构及人民法院对于补缴住房公积金的问题，也给予了相关的指导意见，如《北京市高级人民法院 北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》（2009）第3条规定：“劳动者与用人单位因住房公积金的缴纳、办理退休手续发生的争议，不属于劳动争议案件受理范围。”《天津法院劳动争议案件审理指南》（津高法〔2017〕246号）第5条规定：“劳动者与用人单位因住房公积金发生的争议，属于住房公积金行政管理部门的管理职责范围，应当告知当事人向住房公积金行政管理部门申请解决。”《江苏省高级人民法院劳动争议案件审理指南》(2010年)中指出：“根据《住房公积金管理条例》的规定，由人民政府设立的住房公积金管理中心依法履行公积金从缴存、提取、保值、增值、监督、处罚等全过程和管理职能；如果单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。可见，行政法规确定了住房公积金纠纷纳入行政处理的渠道，不应作为劳动争议。”原《广东省高级人民法院 广东省劳动争议仲裁委员会关于适用<劳动争议调解仲裁法>、<劳动合同法>若干问题的指导意见》（粤高法发〔2008〕13号，自2021年1月1日废止）第三条规定：“劳动者与用人单位因住房公积金产生的争议，不作劳动争议处理。”