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行政行为不是一个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程，这些过程又构成一个多层次、极为复杂的系统。一般而言，过程性行政行为往往不具有诉讼意义的独立性，亦即不具有可诉性。 伯纳德·施瓦茨曾经说过：“裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力，如果行政行为确实对私方当事人的人身或财产造成了不利影响，那就应当应他们的请求予以复审。另一方面，如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。” 法条依据 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项、第十项规定： 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： ●（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； ●（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 一、不可诉行政行为 1.过程性行为 其主要原因在于它不是一个最终决定，因而不会产生法律效果，不会对当事人的权利义务产生影响。 但在某些情况下，过程性行政行为有可能对当事人的权利义务产生事实上的影响，实际上已经等同于一个行政行为。例如，对于和许可事项有利害关系的人，行政机关应当告知其有申请或参加听证的权利。告知听证本来是一个阶段性行为，但如果因为行政机关没有及时告知听证，导致有些利害关系人无法申请或参加听证，已经对其权利产生了实质性的影响，对此可以提起行政诉讼。 2.不产生实际影响的行为 不产生实际影响，既包括行政行为具有法律效力，只是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响；也包括行政行为本身就没有法律效力，对权利义务产生实际影响更是无从谈起。 3.实践 实践中常常出现各种游走在过程性行政行为边缘的行为，如某些行政行为的前置审批行为（比如建设工作规划许可的交通、绿化、环保、消防等前置审批）、再比如某些通知行为（比如不动产更正登记程序中，登记机关在依职权变更前应当首先通知权利人）等，对此类行为的判断影响着相关纠纷能否进入行政诉讼的第一道门槛。 二、不可诉行政行为的基本原理 ●第一，程序性行政行为往往不具有独立的法律效力，其所产生的法律效力通常被最终的实体行政行为所吸收或覆盖，不应被单独纳入司法审查范围。 ●第二，出于维护行政效率的目的，避免因对程序性行政行为的审查而中断正常的行政程序进程，使行政机关实体决定的作出遭受延误，不将单独对程序性行政行为提起的诉讼纳入司法审查范围。 ●第三，将程序性行政行为和最终的实体行政行为一并救济，既符合法律救济效益，也可避免程序性行政行为和最终的实体行政行为两个救济程序并行而可能发生结果不能调和的矛盾。 三、案例 ●中华人民共和国最高人民法院行政裁定书〔（2017）最高法行申5809号〕 裁判要点 通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但有时，根据法律、法规的规定，或者根据行政权力运行的实际需要，行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力，这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当如何选择正确的起诉对象，进而如何确定适格被告？通说认为，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为，谁为被告”的原则，适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关，除非法律、法规对此另有规定。 被诉行政行为是太和县政府作出的批准宗地出让方案的行为，该批准行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。 综上所述，过程性行为由于不具备最终的、对外的法律效力，不具有可诉性。而对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行：如果过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法。 |
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