郑容坤：城市政治：研究进路与知识协同

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推荐语：改革开放40多年来，中国涌现了一批大城市。据最新统计，中国大陆共有超大城市7个，特大城市14个。大城市的“大”，并不仅仅在于众多的常驻人口，还在于复杂多变的社会问题，以及高昂的政府治理成本。基于此，大城市与政府治理有着天然的契合性。本文是一篇针对城市政治学研究的综述性文献，本文作者十分详尽和细致地梳理了现有国内外关于城市政治学领域的代表性观点、学者、理论和研究议题，并对中国城市政治学的未来走向提出了自己独到的思考。本文十分适合作为城市政治学领域的入门级文献，并能给在该领域已有相关学术建树的学者带来启示。

——北京大学政府管理学院2020级博士研究生曾扬

城市政治：研究进路与知识协同

郑容坤 闽南师范大学讲师

在现代工业社会，城市是人类生产和生活最基本的社会组织形式，更是一种生活方式，由于这种现象产生于民族国家的特定区域中，必然受到民族国家政治权力结构、政府组织形式及其运行机制等权力要素的侵入，从而引发了人们对城市现象的政治学追问。同时，随着经济全球化、网络信息化的强势拉动，城市由地方走向区域，逐渐突破国家边界，演绎为全球城市的网络节点。因此，研究城市与区域、国家乃至国际间的关系显得尤为迫切。城市政治学应因而生。简而言之，城市政治学“首先把城市作为政治学研究的对象”，并将“城市权利的结构、城市和郊区的种族、民族、阶级和性别关系、空间和空间关系的政治”视为自身的研究主题，其目的在于实现城市善治。城市政治研究始于美国，而后从西欧扩散至发展中国家，经历了精英论、多元论、城市增长机器论、城市机制论、公共选择论以及新区域主义论等流派，成为阐释中西方城市化现象的理论工具。梳理国内外城市政治研究的发展脉络，探讨城市政治研究的跨学科知识协同，对推进城市政治研究具有一定的理论与现实意义。

一、城市政治研究的理论范围：源流与演进

（一）城市化：政治的空间投射

可以说，城市政治研究抑或城市政治学的历史出场得益于城市化进程的推动，继而对其赋予政治学思辨。一方面对城市化及其效应的阐释。自18世纪中叶以降，生产力的每一次更新都引起了城市结构的变化，推动了旧城改造与新城扩张，提升了城市的吸附能力，也形成了持续推进的城市化进程。另一方面，面对日益严峻的城市问题，城市管理部门表现出效率低下和政治腐败。伴随城市化而生的各种难题，对城市政府治理提出了严峻挑战，解决城市问题不单单是某一个层面的经济议题或社会议题，而需要从政治的视角加以解构，需要对城市治理经验的理论化阐述与规范性研究。

（二）理论化：城市政治的演进逻辑

对于城市与政治、社会三者之间的关系追问，自古有之。如果从城市与政治的关联性来看，西方的政治学可以说是“有关城邦（Polis）或说城市国家（City State）以及如何在城邦中过上优良生活的学问”。古代中国也有“筑城以卫君，造郭以守民”一说。这些足以证明城市与政治的耦合性。然而，从政治学的视角来系统解释城市与政治的相互作用则是近代工业革命产生之后的事情。工业革命造就了现代资本主义推动下的城市化现象，为政治学家观察城市的政治问题提供了灵动情景。城市政治理论属于上层建筑的思想范畴，是受生产力决定的且对社会发展规律的一种理性思考成果。一般认为，城市政治学作为政治学的一个分支学科，最早发轫于20世纪20年代的美国进步运动时期。在20世纪五六十年代，美国的城市政治研究已然实现了从经验到理论的华丽升级，成为了“20世纪50年代到70年代美国政治学领域中的显学”。

我们以20世纪20年代至今的美国城市政治现象为主要线索，尝试分析城市政治研究在美国的发展进路以及城市政治研究中的多学科融合态势（详见表1）。可以发现，美国城市政治研究的基本历程具有以下特征：一是围绕“谁的统治”与“如何统治”两个主题铺开研究，即权力的归属与运用始终是城市政治研究的关键因素。对“谁统治城市”问题的研究贯穿于20世纪50至70年代，涵盖了精英主义与多元主义、城市机器政治论、增长机器论流派。而20世纪80年代至今的城市机制论、公共选择理论、新区域主义论等理论更多涉及“如何统治”的问题。二是城市政治的研究对象逐渐从微观的社区权力结构研究，逐步扩展到中观和宏观的城市政治结构、城市公共事务治理以及全球城市发展等议题。比如，罗伯·特林德（Lynd，R.）与海伦·林德夫妇（Lynd，H.）对美国中西部地区权力不平等的研究，以及劳埃德·沃纳（Lloyd Warner）对美国较大的“扬基城”社区政治问题的探讨，都以个案为研究切入点。三是城市政治研究的方法由静态、单一学科研究方法逐渐转变到动态、多元学科协同的研究上。杨勇在分析西方城市政治学的演变历程后，认为“结构主义方法、功能主义方法、比较城市研究方法、城市史研究方法对城市政治研究具有重要意义”。伴随着世界城市化进程的推进，美国的城市政治研究日益体系化和规范化，促使城市政治学成为政治学的一门新兴学科，不仅为美国城市政府解决因现代性产生的各种治理问题提供了理论阐释力，也为发展中国家的城市治理与发展提供了有益借鉴。

二、国外城市政治研究：对现代化的理论检视

（一）“谁”统治城市：传统城市政治研究路径

城市政治学继承政治学、行政学等学科关于权力及其结构的研究传统，强调权力在城市特定区域内的权威性价值分配问题，主要涉及：“城市权力掌握在谁手上（Who）？这些权力是如何取得的（How）？权力运作的机制与结果是什么（What）？”，对这些问题的回答成为美国城市政治研究的传统路径和现代范式变迁过程中的特殊景观。

首先，精英主义的城市政治观。统治意味着权力的获得与行使，“精英论强调权力集中在少数精英而非由普遍的社会大众来共同支配，政策为城市少数权力精英意志通过政府实现的表达形式”，城市政府是少数精英意志的实现者和政策的执行者。精英主义倡导社会分层意识，经历了米歇尔斯（Michels）的规范精英论、韦伯（Weber）的技术精英论、怀特·米尔斯（Wright Mills）的批判精英论。亨特最早将精英理论运用于城市政治研究，他基于声望分析方法，通过对美国佐治亚州亚特兰大市的定点研究，试图在商界、政界、公民联盟和社会四类群体中寻找“究竟谁在统治亚特兰大”，最后发现亚特兰大市的城市政治实际上是由一个以工商业和社会精英为中心的金字塔形状的“社区权力”结构所共同主宰。

其次，多元主义的城市政治观。多元论对于精英论提出了质疑，认为在城市政治场域中并不存在一元的少数精英垄断城市决策权力，而是不同领域的精英共同主导着城市生活的不同领域，每个领域均存在自身的权力中心，而权力分散于城市各个权力中心之中，政府官员也享有一定的决策权。换言之，多元主义的城市政治观属于一种多个领域精英的联盟学说。作为多元主义代表人物的达尔指出：“精英主义并没有检验一系列特定案例来证实其主要假设”。为了论证精英论的错误逻辑，达尔选取美国城市社区纽黑文市为研究对象，将城市再发展、公共教育、政治提名作为研究议题，采用决策分析法观察纽黑文市在过去两个世纪的城市变化，最终发现纽黑文市是“由一群有凝聚力的领导集团统治的政治体系，已经让位于由许多拥有不同政治资源组合的多群领导共同统治的政治体系了”。斯通（Clarence N. Stone）认为，达尔的多元主义论在20世纪70年代的城市政治研究中开始黯然失色，因为多元论预设的三大研究议题囊括的议题太少，“很多在城市社区中出现的问题根本没有进入到公众争议的范围”，但是在20世纪80至90年代，多元主义在不断的理论整合中衍生了分层的多元主义、超级多元主义和新多元主义等新论断，这些研究被视为解释美国社会权力分配的主导视角。

最后，增长机器的城市政治观。20世纪80年代，西方国家面临着严重的经济政治再结构问题，学术界才开始反思城市政治中的经济问题，将经济因素纳入城市政治研究的权力结构中，形成新的城市权力研究范式，其中增长机器论（Grow Machine）最具代表性。增长机器论认同精英论关于少数精英统治城市的基本判断，指出“在城市权力结构中确实存在利益一致的精英团体，但增长机器论要追问的是：为什么这群精英有相同的利益？”。原因在于经验层面的“增长的议题”，即经济层面的增长和利益促成了经济利益团体、土地开发商与房地产商、银行、律师等关键行动者增长联盟（Growth Coalition）的形成。增长机器论将土地开发等重大政治经济议题纳入了城市政治权力研究中，结束了精英论与多元论关于“谁统治”城市的经典辩论，开拓了城市政治研究的新增长点。当然，也有批判者指出增长机器论存在“地方有限概念化”的视野狭窄问题，同时也质疑增长机器论“经济决定论”分析方法的单一性问题。

（二）如何统治城市：现代城市政治研究范式

为了有效回应城市政治现象之间的复杂关系以及城市社会治理的现实困境，城市政治研究转入了强调公众、社会组织参与城市公共事务治理的研究框架内，出现了以克拉伦斯·斯通（Clarence Stone）代表的城市机制论、以文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）与埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）为代表的城市公共选择论，以及以阿兰·瓦利斯（Alan Wallis）为代表的新区域主义论。

首先，社会导向的城市机制论。20世纪80年代以来，费因斯坦夫妇 （Fainstein，N.and Fainstein，S.）、埃尔金（Elkin.S.）与斯通等学者在继承传统城市权力结构分析方法的基础上，侧重于研究城市体制的结构与运行机制议题。

其次，市场导向的公共选择论。城市公共选择论运用市场模型分析城市治理结构，主张“碎片化”的城市政府会形成一种相互竞争的治理结构，这有助于提升城市政府的行政效率和竞争力。查尔斯·蒂伯特（Charles.M.Tiebout）和罗伯特·沃伦（Robert Warren）、奥斯特罗姆夫妇、罗杰·帕克斯（Roger Parks.）和罗纳德·奥克森（Ronald Oxen）代表着城市公共选择论的三种形态：第一时期，以蒂伯特和沃伦为代表的城市政府竞争模式；第二时期，以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理模式；第三时期，以帕克斯和奥克森为代表的倡导公共服务的价值蕴含。

最后，过程导向的新区域主义论。新区域主义批判旧区域主义那种通过简单合并、兼并或增加新的城市政府层次的结构性改革模式，主张用治理理论来观照城乡之间的发展不平衡性，重视不同行动者、不同层级间的互动合作，主张建立一种基于社会资本与权力依赖基础上的多中心治理观。

除了上述城市政治议题外，我们依然不能忽视在西方城市社会中还存在着各种权利冲突的事实，而以亨利·列斐伏尔（Henry Lefebvre）、曼纽尔·卡斯特尔（Manuel Castells）以及戴维·哈维（David Harvey）为代表的空间与集体消费的城市运动论颇具理论魅力。在经济全球化、区域一体化、信息化的推动下，西方城市政治学说不断涌入国内，在批判地吸收西方城市政治研究有益成果的前提下，亟需中国城市政治研究的历史出场。

三、国内城市政治研究：对城市化的理论回应

（一）逐渐升温的中国城市政治研究

为了展现国内城市政治研究的变化趋势，我们将数据划分为如下三个阶段：

第一阶段：1984年至2006年。国内城市政治研究经历了由无到有的萌芽阶段，该时期的发文量仅35篇，研究主题尚未触及城市政治的权力、权利以及城市权力结构等核心议题。这个阶段的研究学者较少，但有学者从经济学、地理学等学科视角跨学科剖析城市问题。也有少数学者从事国外城市政治学的译介，相关研究零散发表在《国外社会科学》《史学月刊》《城市规划》等刊物上。

第二阶段：2007年至2011年。国内城市政治研究的文献不断提升，虽然时有回落，但初步回应了改革开放以来我国城市化的现实问题。有部分学者从政治学的角度来观照城市的政治逻辑，比如城市空间正义、城市权利、城乡结构、城市流动人口等话题。《公共行政评论》成为该阶段的重要文献来源，厦门大学罗思东教授在该期刊连发《城市政治今与昔》《区域主义范式与城市政治》等译文，并引起学术界关注。同时，该阶段的发文作者形成了合作趋势，如何艳玲与罗思东、李景治与熊光清等学者，城市政治研究的学术共同体初见端倪。

第三阶段：2012年至今，国内城市政治研究的文献不断增长，在增幅和总量方面均远超前两个阶段，该阶段的发文量占据了总发文量的80%，尤其在2014年达到了学术产出高峰32篇。说明伴随着城市化进程的推进，城市的权力结构、城市的权力关系、城市发展正义、城市与国家、社会、市场的关系以及城市规划等城市政治特有的主题日益得到学术界的关注。除了政治学外，城市政治现象和政治生活吸引了文学、哲学、公共管理、法学、经济学等不同学科的研究，跨学科之间的城市政治研究正在形成中。同时，城市政治学的学科创建已成为学界关注的关键话题，曹海军、杨勇、姚尚建等学者系统论述了西方城市政治学的兴起、发展与启示，并勾勒出中国城市政治学的研究对象、性质与发展趋势。

（二）国内城市政治研究兴起的双重背景

一方面，快速城市化的本土困境拉动了城市政治研究的理论需求。20世纪90年代以来，在经济全球化、区域一体化以及国家发展战略等多元因素的作用下，我国进入了城市化的高速发展期，截止“2011年，中国的城市化率突破50%”。大规模的人口涌入城市，使城市成为社会热议的“重灾区”：“一方面，农村中的矛盾因为资源的转移也部分地迁移到城市中，另一方面，个体、组织乃至政府在城市这一陌生的空间中，由于缺乏经验，无法自然地构成一种安然相处的社会生活方式，矛盾和冲突纷至沓来”。城市化带来经济层面、社会层面的系列问题，究其根源在于制度使然，而制度归结于政治操作。对此，用政治的视角来阐释城市化的困境，才能破解城市化难题。

另一方面，西方城市政治经验与理论为国内相关研究提供理论引导。为了寻求城市化本土困境的解决之道，国内学界在20世纪90年代前后就开始关注西方的城市政治经验与研究，并将其优秀学术成果翻译引入国内。这个过程大致经历了从单一理论引入到系统理论介绍的变迁。一是对精英论和多元论的比较分析。有学者介绍了亨特精英主义的研究过程、研究结论并进行评价，也有学者比较了亨特和达尔所采取的研究方法。二是对国外城市政治研究的系统介绍。中山大学何艳玲教授较早地梳理总结了国外城市政治的研究现状，探讨了精英论、多元论到增长机器论、城市体制论，再到治理与伙伴制，乃至城市社会运动等近年来国外关于城市权力结构研究的不同流派的理论内涵与传承关系。

三是有学者从城市治理现代的角度梳理了西方城市政治学理论，指出西方的研究方法存在实用主义、理性经济人假设以及学科发展不平衡缺陷问题。这些西方城市政治理论研究的成果译介成为我国开展城市政治现象和政治生活研究的启蒙源，“对于正处于城市化迅速推进和深化转型的中国具有重要的启示意义，有助于更全面地理解城市的利益与发展目标、更深刻地理解城市中的公私合作逻辑”。

（三）国内城市政治研究的多维论域

首先，城市空间政治研究。城市空间不仅是一个有别于农村的地域空间，更是城市政治权力演绎的舞台，但我国城市空间的政治性研究却长期为学界所忽视。日益扩张的城市化运动给当代空间变革和城市发展带来了空间剥夺、空间排斥、空间集聚、空间隔离、空间霸权、空间权力控制、地理不平衡发展等空间问题，导致悬殊的社会空间被强化，空间经济重构引起政治的持续紧张，城市权利被以资本为基础的各种力量侵蚀。

其次，城市权力与权利研究。一方面，关于权力与权利之间的纠葛伴随着城市化全过程。韦伯式的权力意味着控制和支配，而权利则是指与权力相对的“正当”或“正义”。华东政法大学姚尚建教授认为，城市权力的形成来源于国家与市场，“国家赋予了城市的政治差别，市场形成了城市的权力等级；在国家层面，城市权力往往被视为地方权力；在市场层面，城市权力则意味着拥有更多经济资源的能力”。但无论城市权力来自何方，都有可能有损城市的核心价值，解决之道在于重塑城市的权利意识。“权利是城市发展的尺度，正是城市形成的权利一致性、城市治理的权利一致性和城市发展的权利一致性，构成了城市发展的持续动力。城市政治的重要内容不是如何应对城市的扩张与城市问题，而是如何化解城市化进程中的权利冲突，从而充分保障民众进入城市的权利，实现居民城市向公民城市的回归”。另一方面，国家与城市的关系是城市政治研究绕不开的“结”，也就是说如何界定城市化中城市政府的角色、功能，如何化解国家的城市与社会的城市之争。不是如何应对城市的扩张与城市问题，而是如何化解城市化进程中的权利冲突，从而充分保障民众进入城市的权利，实现居民城市向公民城市的回归。

最后，城市社会冲突研究。都市街头是政府与社会交互作用的政治剧场，也是现代暴力的集中展示区域，更是观察都市治理的窗口。随着快速的城市化和公众权利意识的不断觉醒，近年来在城市街头愈发上演着各种冲突，比如邻避冲突、城市族群与移民冲突、社区管理矛盾以及农民工维权等体制外事件，究其根源在于中国城市政治的“悬浮”状态，在于对城市权利的正义供给缺失。具体而言，都市抗争研究应该深刻分析行动限制的制度根源、国家在预防社会抗争出现以及在抗争过程中的多重角色。

四、结论与讨论

一方面，纵观美国的城市政治研究历程，围绕着探索城市中“谁统治”“如何统治”的议题，形成了城市政治的精英论、多元论、增长机器论以及城市机制论等多维论域，在一定程度上彰显了城市政治学的学科价值，回应了城市治理困境的追问。但是，在对城市现象与政治行为的阐释中也表现出一定的局限性。例如，城市政治研究中“实用即是有用，无用即是谬误”的实用主义价值取向，有割裂个人社会性的可能。又如，城市政治学滥觞于多学科之中，存在“超学科”特性与“学科性”之间的内在矛盾。另一方面，我国城市政治研究虽然起步较晚，但表现出后发有力之势。在遵循国外城市政治研究的“权力控制——权力生产”范式上，我国城市政治研究侧重“关注于城市的权力结构、治理过程、城市市民对城市权力结构和治理过程的反作用力以及由此引申出的各项城市治理主题”，经历了国外著作引介——理论述评——具体应用——本土化建构的发展脉络，形成了颇具本土化的研究成果。

今后我国城市政治研究可以关注如下三个层面：首先，在研究逻辑上由研究权力控制到权利表达的价值转变，实现城市本质的人民性回归。在研究城市政治现象时，我们需要撩开城市物质、技术、建筑以及空间的权力遮蔽，去认识城市的本质，即要认清权力的具象化和权利的社会化之间的关系。其次，在方法上由单一学科的方法到多学科综合研究转变，实现不同学科之间的知识协同。最后，在主题上紧跟时代命题，不断批判与继承，实现城市政治研究的理论更新。任何时代的变迁都需要理论适时更换主题，随着城市化进程的推进，城市现象的许多问题将涌入理论研究的视域。

本文原载于《理论与改革》2019年第1期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

文字编辑：曾扬

组稿：邹文卉

技术编辑：曹政杰