如何设计系统科学的PPP项目绩效评价体系？

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作者：陈海清 王守清 徐佩铭

来源：王守清PPP团队

原标题：临空经济区PPP项目绩效评价体系研究

# 摘要

临空经济区PPP项目的成功实践离不开系统科学的绩效评价体系，本文通过文献调研，结合临空经济区项目特点并搜集相关案例，总结提炼出分阶段的临空经济区PPP项目绩效评价指标，并在问卷调研的基础上计算出各指标权重，最终构建出针对临空经济区不同发展阶段的动态化的绩效评价体系，结果也可为类似开发性PPP项目绩效评价体系研究提供借鉴。

一、前言

随着我国新型城镇化建设步伐不断加快，大量基础设施亟需有效供给。临空经济区是新型城镇化建设中的一大热点项目类型。临空经济区是指由于航空运输的巨大效益，促使航空港周围生产、技术、资本、贸易、人口聚集，形成的具备多功能的经济区域[1]。此类项目前期投资金额巨大，在各级政府财政资金紧缺、债务过高的大环境下，应用政府与社会资本合作 ( Public-Private Partnership，PPP)模式引导社会资本建设临空经济区，可帮助政府解决公共基础设施融资难的问题，提高政府的社会公共服务供给能力。为了保证临空经济区PPP项目的顺利推进，准确高效的绩效管理尤为重要。而临空经济区PPP项目有别于单一功能的污水处理、高速公路、焚烧发电等PPP项目，项目合作的范畴是空间上具有辐射作用的区域经济，其绩效管理更为复杂，需要更有针对性的绩效评价体系。但目前临空经济区PPP项目的绩效评价体系缺乏规范性，而已有的PPP项目绩效研究也较少覆盖临空经济区这类项目。建立系统的临空经济区绩效评价体系能为项目的绩效管控、按效付费与结果运用提供目标和依据，同时补充相关研究的不足之处，因此本文围绕临空经济区项目特点，构建具有特色且实操性强的临空经济区PPP项目绩效评价体系。

二、临空经济区绩效评价指标构建

政府是PPP项目绩效评价的主导主体，主要在PPP项目执行和移交阶段对项目进行评价，其结果将作为按效付费的重要依据和合同期满是否展期等的考量因素。这种评价属于狭义的绩效评价，是政府部门督促社会资本履行合同内容、实现项目物有所值的有效监管手段[2]，为了使临空经济区PPP项目绩效评价体系更具有针对性与实用性，本文从政府视角出发，以狭义的绩效指标为研究对象，重点关注临空经济区PPP项目的执行和移交阶段的评价指标。

2.1 临空经济区项目绩效评价特点

临空经济区PPP项目综合性更强、复杂度更高，其行业特征与传统项目不同，主要包括空间、产业、经济三个层面。理想状态下，临空经济区空间层面具有圈层性及交通易达性，交通枢纽的优势使入住在临空经济区的企业的时间成本大大降低，这是临空经济发展的前提。临空经济区在产业层面具有聚集性、临空指向性、技术先导性。在区域发展的阶段，临空产业的集群化能够带来区域整体竞争优势[3]。经济层面上，临空经济区与腹地经济互动，形成区域经济一体化、促进居民就业、增加政府税收，是具备可持续发展能力和造血功能的经济发展体。

而临空经济区是一类地理位置具有独特优势的产业新城项目，因此通过梳理各类产业新城PPP项目的指标设计，可指引临空经济区PPP项目的绩效指标构建。根据财政部政府和社会资本合作中心项目库的数据，产业新城类PPP项目其项目内容通常包括规划设计，土地整理，基础设施建设，公共设施建设，产业发展服务和园区运营六大类，绩效指标设置主要集中于投资强度、产业引入和区域影响这三大类，如表1所示。

资料来源：财政部政府和社会资本合作中心（http://www.）

2.2 临空经济区项目绩效评价指标

目前关于PPP项目的绩效评价成果已较为成熟，基于平衡记分法的思想，结合前人的研究成果与临空经济区项目的特点，可以筛选构建出具有临空经济区特色的PPP项目的绩效评价指标，其中由于临空经济区项目体量较大、子项目较多，因此在执行和移交过程中有必要将土地整理服务和基础设施及公共配套建设分开考核，具体指标如表2所示。

三、绩效评价指标的筛选与评价

3.1 问卷调查和数据获取

为调研上述各绩效评价指标设置的合理性及重要性，本文基于上述指标设计了问卷，由于临空经济区项目合作期限往往长达20-30年，建设周期长，因此在问卷调研时将运营期区分成产业培育期和产业发展期两个阶段，产业培育期约为项目运营期的前2年，主要进行入园企业的导入工作。产业发展期，园区完成基本产业导入，开始创造地方财政收入。这种区分方式使得绩效评价工作更具有弹性，以更好契合实际情况。而后邀请专家对绩效评价指标进行李克特评分，其中5分代表非常重要，4分代表比较重要，3分代表一般重要，2分代表不太重要，1分代表不重要。共发出问卷720份，回收116份，有效回收率16.1%。受访者的基本信息如表3所示，可以看出受访者大多具有丰富的PPP领域从业经验，且大部分受访者有过参与临空经济区/产业新城/特色小镇PPP项目的经验，保证了问卷调研结果的科学性与可靠性。

3.2 数据分析和检验

本文使用SPSS17.0软件进行问卷数据处理。通过计算，问卷结果的Cronbach's Alpha值为0.975，表明问卷的一致性水平较高，数据有效且可靠。且所有指标均通过了方差分析和均值检验，为后文的评价指标权重确定奠定了良好的基础。

对于临空经济区这类评价指标复杂的PPP项目，将主观的专家经验和客观的数学方法相结合，可为多指标综合评价提供合理依据，增强权重计算的可信度。因此本文采用熵值法确定项目绩效评价指标权重。经过计算各个阶段权重排序最为靠前的指标如表4所示。

从表4可以看出，在项目建设期，除土地整理和基础设施及公共配套设施建设的手续规范性之外，公众满意度是较为重要的绩效指标，这也显示出了在原有的工程铁三角的结果导向的绩效评价方式的不足，将利益相关者的满意度纳入绩效评价体系是有效公正评价项目绩效的方式。

在运营期中的产业培育期中，权重占比最高的三个指标是：亩均税收、亩均投资和项目公司制度及人员管理，这充分印证了临空经济区的经济效用的重要性。临空经济区通过引入产业、资金、技术，带动园区内的经济活力，为政府创造财政收入的直接效果指标就是亩均税收。亩均投资这一指标衡量了项目公司对临空经济区的早期投入指标，对临空经济区内企业的建设投资直接反映了其产业引入的强度。项目公司制度及人员管理则是在评价项目运作情况之外，对项目公司的综合考评，包含了项目公司的人员胜任力、沟通协调机制、财务管控、档案管理、人员培训等。项目公司制度及人员管理能力是建设临空经济区的内生发展力，尤其是在产业培育期，项目公司的核心工作是临空属性企业的引入，其工作内容涉及到大量的沟通协调等工作，因此项目公司的人员制度管理在绩效考核中占有重要权重。

在运营期的产业发展期，权重最高的三个指标是签约项目投资额、亩均税收和临空属性企业导入数量。临空经济区在产业发展期由于已经达到一定的发展规模，因此其规模效应被赋予了更重要的权重，其签约项目的投资额和临空属性企业导入的数量都是在后期园区内企业数量有了一定程度的基础后，应被重点考核的指标。

在项目移交期，资产保值程度、技术等无形资产的转让和政府接管人员的培训是权重排序前三的绩效评价指标。资产的保值程度是反应产品的固定资产价值的指标，是产品最为基本也最为关键的价值体现。技术等无形资产的转让是排名第二的指标，这反映了临空经济区由于其高科技产业的特色，其无形资产的价值与可持续发展性被高度认可，因此技术等无形资产的转让同样受到较高的重视。而对于临空经济区，其管理运营是项目的核心所在，对人的培养是重中之重，因此政府接管人员的培训是极为重要的绩效指标。

不同阶段临空经济区PPP项目绩效评价指标的权重差异一方面为更准确地评价项目绩效提供有针对性的依据，另一方面也便于项目公司对不同方面进行有差异性的项目管理。临空经济区项目往往合作期限长达20-30年，合作内容具有综合性、系统性、复杂性。因此应加强临空经济区绩效评价体系的柔性设计，从而实现绩效评价的周期化、动态化管理。比如在产业的培育期和发展期，其产业成熟度与创造财政收入的能力显著不同，对应的产出要求打分指标也应随之变化。在产业导入的阶段，项目公司主要负责园区内的产业导入与前期投资等工作，因此其投入型指标应被赋予更多的权重。随着产业的发展与成熟，临空经济区开始出现产业集群化，开始为提放创造财政收入，具备“自我造血”功能，因此其导入企业数量及质量、区域财政收入的贡献程度等指标权重则应更为重要。在不同的发展阶段设置动态化的绩效指标是对项目公司工作方向的正确指引，有助于形成科学、完整、有效的激励机制。

三. 结语

从发展支持因素、产业表现、空间表现、项目效果，临空经济区项目均具有其特殊的性质，临空经济区PPP项目的绩效也需要更有针对性的评价体系。本文通过梳理已有的PPP项目绩效评价体系文献并结合临空经济区全生命周期的项目特点，从政府视角出发，构建出建设期、运营期和移交阶段三部分的临空经济区PPP项目绩效评价指标体系，并利用问卷调查，验证了指标体系的有效性及各指标权重差异，研究发现不同阶段的绩效评价重点不同，建设期更重视土地整理和建设手续的规范性，运营期的产业培育期则倾向于产业引入的强度，产业发展期则更重视发展的规模效应，到了项目移交期，移交资产的价值将成为最重要的评价指标。因此在不同的发展阶段应采取动态灵活的绩效评价方式，阶段性地采用不同的重点指标，有助于明确临空经济区PPP项目的阶段目标和长期导向、刺激民间资本的主观能动性、提升政府部门的资金使用效率与公共服务能力。

参考文献

[1]   曹允春，踪家峰. 谈临空经济区的建立和发展[J]. 中国民航学院学报，1999(03):62-65.

[2]   路晓雯,樊秦丽.关于PPP全生命周期绩效考核的适用性的探讨[J].四川水泥,2019(05):61.

[3]   华夏幸福产业研究院. 临空经济区案例. 2018-09

[4]   邓妍沁. 平衡计分卡视角下PPP项目绩效评价体系的构建[J]. 中国商论, 2019, 784(09):130-132.

[5]   左雪, 雷良海. 基于BSC的智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建[J]. 经济研究导刊, 2019, 000(032):72-76.

[6]   王玉梅,严丹良.基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究[J].会计之友,2014(02):14-17.

[7]   王珮瑜, 郭佩含. PPP项目绩效评价指标体系研究 ——以X污水处理项目为例[J]. 湖南工业职业技术学院学报, 2016, 016(004):22-24,11.

[8]   高洪显, 郑思海, 秦亚飞. PPP项目绩效评价体系构建[J]. 合作经济与科技, 2016(24):94-95.

[1]资助项目：国家发改委课题“民间资本参与基础设施补短板项目建设研究”，国家自然科学基金资助项目“PPP项目的控制权配置研究”（71572089）、“PPP项目股权结构的优化研究”（71772098）