主要粮食出口国粮食安全保障机制法治建设

西北大学生态毒理研究所 渭南何新民

美国粮食安全保障机制。目前美国耕地面积世界第一，合计373万平方公里；相当于美国3亿人拥有56亿亩耕地，而我国14亿人拥有18亿亩耕地。美国是法治和市场经济高度发达国家，对粮食安全宏观调控主要是在利用较为全面的预警信息指引的基础上，通过法制手段和市场调节来实现的。在《1996年联邦农业完善与改革法》实施以前，政府为了保证粮食安全，通过从农场主直接购买粮食进行储备。但近年来，政府粮食储备量逐渐减少，而农场主的自有储备则不断增加。美国联邦政府同时还运用信贷杠杆等经济手段对粮食市场实行间接调控。农场主（包括一些投机商）进行粮食储备要参加储粮计划，参加储粮计划的农场主必须执行政府的粮食种植计划，对储备的粮食在３年内必须保证质量，根据预警信息，当市场粮价平稳的时候，农场主不得抛售储备粮，只有粮价剧涨时，农场主方可出售储备粮，以避免压价倾销，从而保护农民利益，当市场价大大高于农场主抛售价时，政府即运用所掌握的储备粮投放市场，控制粮价稳定，从而保证粮食的安全供应。2002年5月13日美国新《农业法》经时任总统布什签署后正式出台，根据该法，未来10年内，美国联邦政府用于农业的补贴将高达1900亿美元，比旧法规定的补贴增加了80%，从而保障了美国农民生产的积极性，并大大提高了其产品在世界市场的竞争力。虽然这项严重阻碍全球农产品贸易的政策遭到了国际社会的猛烈批评和强烈反对，但从某种角度来说，它却大大稳定了世界粮食的市场供应。 美国粮食安全保障机制就是通过法制建设和市场机制，以政府储备和民间储备相结合，建立起系统生产-储备-信息引导（预测预警）-投放等一套有效机制，从而保证粮食生产者利益，并从中保障了粮食供应稳定和安全。

加拿大粮食安全保障机制。加拿大粮食管理及安全政策是通过法律和法规来落实的。加拿大粮食管理最主要的法规有两部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麦局法》。运用法律手段，建立粮食贸易所需的硬件（基础设施）和软件（相关规定），并根据期货市场相关预警信息，对生产和储备采取必要的调控，调节市场的供求关系。加拿大对谷物公司经营谷物和谷仓都有严格的审批条件。《加拿大谷物法》规定，经营谷仓申请人必须有一定储备条件，并提供经营审计的财务证明，即申请人必须有一定财力，还要以保证书、保险或其他方式提供足够的担保，谷仓储存的谷物都必须全额保险等，以保证粮食的稳定投放，从而保障其国家的粮食生产经营者的利益和粮食充足供应。

澳大利亚粮食安全保障机制。澳大利亚粮食市场发达，交易秩序井然，主要得益于健全的法律体系。一般情况下，政府不采用行政手段干预经济，主要采用法律手段。政府在粮食生产、加工、储运和销售等各个方面都制定了相应的法律，而且都有很强的可操作性。粮食市场相关主体都必须严格按法律规定办事。澳大利亚粮食市场的经营主体主要由农民合作经营组织、政府粮食经营机构和其他经营实体３大类构成。农民合作经营组织包括各州的粮食储运公司、种子联合公司等；政府粮食经营机构包括小麦局、大麦局等；其他经营实体是除以上两类外的各种从事粮食加工、流通的企业。从1989年开始，澳大利亚对粮食流通体制进行了改革，政府的小麦经营机构开始逐步走向合作制，使澳大利亚粮食市场逐步由政府主导型转变为合作制主导型。澳大利亚的粮食流通实行商流和物流分立。商流由小麦局等粮食流通商承担，根据国家法律、政策及市场供求关系的变化，具体负责开展小麦等粮食的国内外贸易活动，具有粮食经营权。近年来，小麦局还向粮食加工业延伸和开展多元化经营方向发展，包括在国内投资兴办粮食加工厂。物流则由粮食储运公司承担，具体负责粮食的收购、检验、装卸、储存和运输业务，但没有粮食经营权。粮食储运公司都是按合作制原则组成的，为非赢利性组织，其宗旨是以最低的费用为粮食生产者提供最好的粮食收购、储存和运输等服务。澳大利亚的粮食仓储体系由农村收购仓库、地区终点仓库和港口终点仓库组成。   

欧盟粮食安全保障机制。欧盟粮食储备主要实行国家采购，即按照“干预价格”收购农民粮食，“干预价格”是欧盟为保证农民收入不受过大影响而采取的一种保护措施，其实施规则是通过对各国粮食生产、库存、需求状况等预警信息，以及国际粮食生产形势和价格走势等因素的综合考虑而制定的，如在法国，当收购机构(主要是农业合作社)不能在市场上卖掉粮食时，法国粮管局(ONIC)作为政府管理机构就必须买下它们的粮食，以作公共储存或“临时储备”。或者说，当市场粮价低于“干预价格”时，农民可以按“干预价格”把粮食交给欧盟设在法国的“干预中心”作为临时储备，从而得到价格补贴。但法国粮管局不拥有粮仓，为完成其公共储存使命，它向拥有空粮库的收购机构或专业仓储公司租用储存容量（即购买仓储服务）；也有同私人企业签订收购合同，商谈储存期间的费用补贴标准。欧盟农业补贴委员会对“临时储备”给予必要的储费和利息补贴。补贴方式是由欧盟给法国粮管局，再由粮管局补贴到储粮企业。此外，欧盟一些国家通过对种粮的农户和私商储存按月加价，鼓励其在合理期间内自储粮食，避免收获季节粮食过于集中上市而影响市场粮价，促使粮食均衡上市，从而保障粮食供给安全。   

日本粮食安全保障机制。为了保证国内粮食安全，日本政府通过控制着专项储备大米，调控粮食市场稳定供应。日本农民根据国内生产的年成丰歉，并参考东京谷物交易所的粮食价格的变动，以及国际组织如联合国粮农组织的预警系统等有关预警信息，决定其生产的结构及粮食的抛售，政府则通过其掌控的储备体系对市场盈缺进行调整，从而抑制粮价的暴涨暴跌，保障国内的粮食安全。为了有效调节国内市场，保证粮食供应正常运行，政府确定了储备运作方针，其中包括储备数量、计划上市数量及政府收购数量。全国大米集货团体是日本农林水产大臣指定的主要负责全国计划大米收购和储运的法人。它由两部分组成：一是全国农业协同组合联合会(“农协”)，二是全国主食收购协同组合联合会（“全集联”）。“农协”和“全集联”都是民间团体。全国大洲集货团体依据农林水产大臣批准的大米流通计划，通过下设的两级集货商，将分散在全国的大米收集起来，通过政府粮食事务所检验后，按品种、质量、计划数量等区分为“政府米”和“自主流通米”，再分别交售给政府和大米批发商，其余的米可由农民自由销售。目前大米流通形成了自主流通米（主要由农协销售）、政府米（储备）、计划外流通米（农户自由销售）并行的流通格局。由于日本大米价格较高，难以出口，为降低政府米储备数量，以减少财政补贴，日本政府把一部分超过储备规模的大米用于国际援助。日本是世界上对粮食实行高额补贴的国家，除对政府米储备费用据实进行补贴外，对生产者在年度末未能卖出的粮食也给予部分储存费用补贴。日本在1942年制定了《粮食管理法》及其实施细则等配套法规，后又多次修订，对规范粮食生产和流通活动发挥了重要作用。为适应WTO有关规则，日本又于1995年制定了《新粮食法》。《新粮食法》的主要内容有：改变过去大米购销、价格由政府统一管理的模式，使流通中的自主流通米占主导地位，充分发挥市场机制作用；减少政府财政补贴，由市场形成价格；放宽大米经营限制，由许可制改为登记制；流通渠道多元化，加大市场化和自由化程度。2003年，日本又通过了《粮食法修改案》，对大米生产政策进行了调整，将在2008年彻底废除现行的大米生产政策。这些法律的出台和实施，为稳定粮食生产、规范粮食交易、建立粮食储备以及运行粮食预警机制和建立粮食安全体系等起到了非常重要的作用。

印度粮食安全保障机制。经历了20世纪60年代较大规模的饥荒后，印度政府提高了粮食安全意识，逐步建立了相关的粮食安全保障机制。该机制通过对播种面积、储备、气候、采购与受灾情况等征兆进行分析，并通过对期货市场的反应，建立了一定基础的警兆预报体系，同时制定了“缓冲库存”和“经营库存”两种制度，保证粮食的稳定供给。但印度目前还没有较理想的方法来预测未来粮食供给的警情警报，因而，印度的粮食预警机制尚不尽完善。

20世纪50年代，印度政府建立了粮食分配系统（PublicDistributionSystem，PDS），其目的是保证生产者在出售其产品时能获得政府的补贴，而消费者尤其是贫困居民可以在全国范围内以其能接受的价格购得必需的粮食。目前，PDS拥有44万个粮食零售点，对1.6亿个家庭销售价值超过150亿卢比的粮食。印度政府还从本国的具体情况出发，坚持PDS系统而不采用发达国家盛行的食品优惠券制度，从而避免了很可能由于食品优惠券使用不当，或只增加对补贴较多的食品的需求而引起整个粮价的上涨。但是PDS系统在几十年的实践过程中也发现很多问题，如忽略偏远地区农村贫民，过多的偏向城市贫民，以及缺乏透明度和可计量措施，从而不可避免地产生腐败等。有鉴于此，印度政府于1997年7月1日起对PDS进行改革，使其目标更为明确，称为有目标的公共分配系统（TargetedPublicDistributionSystem，TPDS），并在全国范围内同时启用。TPDS系统建立了更加严格的鉴定贫困居民的措施和规定，加强了对优惠措施执行的监督和监管。印度政府经过多年努力，虽然保障了粮食供给安全，但其代价也是很高昂的，政府不得不承担巨额的粮食储备费用和消费补贴。1995-1996粮食年度，政府对印度粮食公司的财政补贴总额高达533亿卢比，2001-2002年度达到1672.4亿卢比。据世界银行专家估算，如果利用进口补充，实现同样的小麦进口目标，只需其财政补贴的1/3左右。因此，最近印度政府决定根据市场变化，采用经济手段改革粮食库存管理制度，允许印度粮食公司进入国际期货市场，减少财政动用和补贴。随着粮食安全观念的变化，印度目前正向加强预警预测、强化预警机制建设、压缩缓冲库存、利用期货保障等方面转变。