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一、问题的提出 大约一周前徐旭东律师发来子非鱼公号发布的山东高院的行政判决书〔（2019）鲁行终161号〕，该判决书认为人社行政部门对“未按时足额缴纳社保费”无权直接做作责令改正及行政处理行为，这当然引起了争议。只是那几天一直忙于他事，所以没有认真思考这个问题，近来得暇，在裁判文书上网上检索了相关判决，故以一个老劳动保障监察员的视角来分析下这个问题，不足之处还请指正。 裁判文书网上关于东阿县纺织品公司与陈兆勇行政判决书共有两份，一份是（2019）鲁行终161号判决书，一份是（2019）鲁行终149号判决书.分别对应的是当地人社部门做出的〔2018〕第001号《劳动保障监察责令改正指令书》，与〔2018〕第002号《劳动保障监察行政处理决定书》是否正确及复议及机构撤销行为是否合法的问题。 两份判决书的判词中没有责令改正书及处理决定书的内容，也没有复议机构撤销这两份文书的复议决定书的内容。但笔者在（2019）鲁行终161号判决书，东阿县政府答辩内容里发现了这样一段话“东阿人社局作出的《责令改正指令书》超越法定职权。本案应优先适用《社会保险法》的相关规定，作为社会保险管理行政部门的人社局不应继续行使责令限期缴纳的职权。这在人社部《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》（人社部13号令）第二十八条'在社会保险经办机构征收社会保险费的地区，社会保险行政部门应当依法履行社会保险法第六十三条所规定的有关行政部门的职责’亦有体现。” 如果笔者没有理解错的话，此段话反映出东阿县的社保征缴体制当是人社主管、社保核定、税务征收的形式，那么本文其后的内容也将在此种征缴体制下展开。 回到判决书，两份判决共同的争议点是人社行政部门有无权力对“未按时足额缴纳社保费”行为直接进行查处，若要回答这个问题需要辨析何为“未按时足额缴纳社保费”,而在此之前首先要知晓的是社保征收或者说参缴需要经历那几个环节。 二、 法律规定的社保参缴环节 一个完整的社保参缴行为包括社保登记、社保费申报核定、社保费缴纳的三个环节。 1、社保登记环节 社保登记环节是社保参缴的起始阶段，用人单位在成立或职工入职三十日之内向社保经办机构办理登记。包括用人单位的登记和用人单位为职工个人办理的登记，虽然2019年4月30日，人社部废止了《社会保险登记管理暂行办法》，但根据《社会保险法》第五十七条、第五十八条，《社会保险费征缴暂行条例》第七条及《社会保险费申报缴纳管理规定》第八条之规定，社保登记环节并未取消，只是简化了办理流程。此阶段的违法行为为不办理社保登记，根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条、《社会保险法》第八十四条，对该违法行为的查处机关为人社行政部门 2、社保申报核定环节 根据《社会保险法》第六十条及《社会保险费申报缴纳管理规定》第四条、第五条的规定，用人单位应当自行申报。社保经办机构根据用人单位的申报，核定应当缴纳的社保费，职工个人缴纳部分由用人一并申报。在此环节中的社保违法行为最为复杂多发，相关违法情形有不同的表述，主要违法行为的查处机关为社保经办机构及社保费征收机构。 3、社保缴费环节 社保机构核定用人单位应缴社保费数额后，用人单位凭经办机构出具的票据向征收机构税务部门缴纳相关费用。理论上对于核定后不缴纳社保费的行为当由税务机关进行查处，但实践中税务机关对于自己“征收机构”的身份并不认同，认为自己并未取得法律上的明确授权，收取社保费是一种“代收”而非“征收”的行为，只愿意扮演“收银员”的角色。 三、何为“未按时足额缴纳社保费” 《社会保险法》第八十四、第八十六条，将“不办理社保登记”与“未按时足额缴纳社保费”规定为两个不同的违法行为，因此“未按时足额缴纳社保费”不包括“不办理社保登记”的情形，无法发生在社保登记环节。而且从逻辑上分析，登记环节为社保参缴的起始阶段，登记之后才有申报及缴纳一说，故而“未按时足额缴纳社保费”只能发生于社保核定与缴费环节。 《社会保险法》第六十三条规定“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。 用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。” 我们知道作出划拨决定必须有明确的划拨数额，体现在社保费的划拨中就是已经核定了用人单位应当缴纳的社保费数额，也就是说此时社保征收已经进行到了第三个环节社保缴费环节。由此看来“未按时足额缴纳社保费”仅仅指字面意义上的不去税务部门缴纳社保费，处理机关当然为社保费征收机构。需要注意的是《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条是这样规定的“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”本段的“未按时足额缴纳社保费”与“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费”应当为同一违法行为，这里不做区分。若按此条规定人社行政部门是可以处理“未按时足额缴纳社保费”的违法行为的，但途径是通过法院诉讼而不是自身的责令改正或行政处理行为。 而《社会保险费申报缴纳管理规定》第十六条规定“用人单位有下列情形之一的，社会保险经办机构应当于查明欠缴事实之日起5个工作日内发出社会保险费限期补缴通知，责令用人单位在收到通知后5个工作日内补缴，同时告知其逾期仍未缴纳的，将按照社会保险法第六十三条、第八十六条的规定处理： （一）未按规定申报且未缴纳社会保险费的； （二）申报后未按时足额缴纳社会保险费的； （三）因瞒报、漏报职工人数、缴费基数等事项而少缴社会保险费的。” 第十六条位于该规定第四章“未按时足额缴纳社会保险费的处理”章节内的，似乎说明人社部认为“未按时足额缴纳社保费”的行为可细分为“未按规定申报且未缴纳社会保险费”、“申报后未按时足额缴纳社会保险费”、“因瞒报、漏报职工人数、缴费基数等事项而少缴社会保险费”三种情形。而单从十六条本身来看，“未按时足额缴纳社会保险费”的处理机关为社保经办与社保费征收机构。 但是《劳动保障监察条例》第二十七条规定，“用人单位向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额时，瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”对比该条的“瞒报工资总额或者职工人数”与《社会保险费申报缴纳管理规定》第十六条第一款（三 ）项的“因瞒报、漏报职工人数、缴费基数等事项而少缴社会保险费的”规定。可以发现（三）项中用了“缴费基数”而二十七条中使用了“工资总额”。工资总额是确定缴费基数的基础，瞒报工资总额必然导致确定缴费基数有误。（三）项侧重强调的是结果即“少缴社保费”，二十七条更多约束的是行为本身即“瞒报工资总额或者职工人数”，但两条规定实则是对同一种违法情形的不同表述。故而可以得出“瞒报工资总额或者职工人数”属于“未按时足额缴纳社会保险费”行为，那么按照《劳动保障监察条例》第二十七条的规定人社行政部门也当然拥有处理权限。（这里不从《社会保险费申报缴纳管理规定》与《劳动保障监察条例》的法律位阶出发进行比较，只从内容上进行讨论） 实践中“瞒报、漏报职工人数”行为的发生是因为在登记环节没有依法为职工办理社保登记，而查处“瞒报、漏报职工人数”行为必然产生用人单位为职工补办社保登记的后果，反过来亦如是。 综上所述，做一小结，可将“未按时足额缴纳社保费”进行广义与狭义之分，前者包括《社会保险费申报缴纳管理规定》第十六条所规定的（一）、（二）、（三）项及《劳动保障监察条例》第二十七条规定的存在于申报及征收环节的情形，而后者仅指《社会保险法》规定的只存在于征收环节的不缴费行为。 再次回到判决书，（2019）鲁行终161号判决书载明“东阿人社局作出的《责令改正指令书》的依据为'《中华人民共和国社会保险法》第八十六条及《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十条之规定’”，而非前文分析的《劳动保障监察条例》第二十七条，单从八十六及二十两条来看，确实应当由征收机构而非行政部门查处。遗憾是无法见到相关的案卷，亦无法准确的判断用人单位的违法行为发生在社保参缴的哪一环节、具体为何种情形，只能作大概的推测。极有可能的是人社行政部门援引了错误的法律依据，或者可以认为是适用法律错误导致败诉，而并不一定是越权导致的行为无效。 最后要说的是，责令补缴社保费是一个很宽泛的概念，对社保参缴的任何一个环节中的违法行为处理基本都可以归结到此概念之下。从这点出发，行政部门、经办机构、征收部门均有权责令补缴社保费。但在具体实践中则要注意不同社保征缴体制下的部门分工，要区分不同环节中的不同的违法情形，更要避免将法律条款的张冠李戴。 |
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