T&N观点 | 合规指引：全国各地国资委合规管理政策解读与比较前言 2018年11月2日，《中央企业合规管理指引（试行）》（简称为《指引》）公布，开启了依法治企、全面合规的新时代。 “合规”一词本是舶来语，一开始指西方商业银行遵循金融法律和行业准则开展经营活动的行为，与我国企业使用的“内控”“法务”“风控”等词汇有一定区别。在中央《指引》公布后，我国语境下的合规到底包括哪些内涵、各级企业应如何开展合规工作等问题，得到了进一步明确。 为顺应合规大势、响应中央要求，更好地贴合实际开展本地合规工作，各省国资委出台了许多合规管理指引性的政策文件。按照地域划分，发布了合规指引的北方省份/直辖市有内蒙、北京等；东部有上海、江苏等；南方有广东省、云南省等；西部省份有贵州、四川等。这些省份是全国合规工作的“排头兵”，其合规政策文件既有许多共性的、与《中央企业合规管理指引（试行）》精神一致之处，又体现出一定的地方特色。 1 文件出台速度 京冀“一骑绝尘” 合规领域最重要的两份中央文件—《中央企业合规管理指引（试行）》《企业境外经营合规管理指引》，分别于2018年的11月2日和12月26日印发。在各地的政策响应速度上，京冀地区最为领先，其中河北省早在12月13日就出台了本省的合规管理指引制度。 在地理位置最为靠近政治中心京冀地区之外，东部地区省份的合规文件出台速度较为领先。上海是少数2018年内出台合规管理指引政策的直辖市，江苏、山东也于2019年公布了相关制度。东部地区响应速度快，与经济发展水平较高、国企和其他企业进行合规的意愿和接受度较高不无关系。盐城、徐州等东部地级市也较早公布了本市的合规管理指引文件。 2 合规管理职责 谁要为合规负责 各省的合规管理指引性文件，均采用了《中央企业合规管理指引（试行）》中经典的“把加强合规管理作为企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的重要内容。建立全员合规责任制”说法，其中的关键词为企业主要负责人为“第一责任人”、试行“全员合规责任制”。这为合规管理搭建工作确定了统一的基调。 北方省份/直辖市中，内蒙古在“全员合规责任制”之下，明确了党委会、董事会、监事会、总经理办公会、合规管理负责人以及合规管理综合部门、专项部门、参与部门均属于“全员合规”的重点范畴；北京强调一定要落实领导责任，由于领导忽视合规风险而导致事故的要严肃问责。 东部地区，江苏省强调业务部门是防范合规风险的第一道防线，业务人员及其负责人应当承担首要合规责任。同时在第十一条规定了合规管理负责人的原有职责应当与合规管理职责不相冲突，该规定较有特色。 南方省份中，广东省、云南省均强调监事会对引发重大合规风险负有主要责任的董事和高级管理人员，可以提出罢免的建议。该规定与《中央企业合规管理指引（试行）》一致，而内蒙、北京等地的文件中则未采用这一表述。 西部地区，贵州省除采用了《中央企业合规管理指引（试行）》的通用说法以外，特别以单独条文的形式强调了监管企业主要负责人是集团合规管理的第一责任人，应履行合规统筹管理的职责。 3 合规管理重点 合规应重视哪些领域 《中央企业合规管理指引（试行）》列举了七大重点领域：市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴。 与这一“标准答案”相比，内蒙古、北京的合规指引文件增加了“公司治理”“合同管理”“礼品与商务接待”“社会捐赠与赞助”“海外业务风险”等条目，同时将“知识产权”改为“知识产权与信息安全”，“产品质量”改为“产品与服务质量”。其中信息安全、服务质量等提法都非常“应景”，大大丰富和拓展了原有的重点领域范围及深度。 东部地区，上海市完全沿用了中央《指引》的说法；江苏省将重点领域拆分成更为细致的十三个条目（包括“其他”），比如将“知识产权”与“信息安全”作为单独的两条列出。 南方省份中，广东省除部分沿用中央文件的提法以外，还提出了“工程建设”“租赁性资产”等条目，非常具有创造性。其中工程建设强调对工程项目质量、进度、安全、建设资金等环节全过程合规管控，租赁行资产则要求完善租赁合同管理，加强对租赁性资产运行的审计和监督；云南省列出的重点领域数量最多，达到了21条，其中列出了“采购管理”“资本运作”“债务管理”“出口管制”等富有建设性的条目，值得其他各地参考、借鉴。 西部省份中，贵州省及重庆市在中央基础上加上“配合执法”，即对监察机关、司法机关、行政机关开展的执法活动，企业要依法协助配合；四川省则和云南省一样，加入了许多创造性条目，总数达到19条。 4 合规管理运行 合规流程包括哪些方面 《中央企业合规管理指引（试行）》第四章“合规管理运行”，第十七条至第二十二条以列举的方式，从“制度建立”“风险预警”“风险应对”“合规审查”“违规问责”“合规管理评估”六个方面界定了合规管理运行中所涉的流程。这六个方面内含时间的先后顺序，大致将企业合规管理的流程描绘了出来。 北方省份中，内蒙古和北京所颁发的制度都不属于标准的合规管理指引制度，内蒙古的政策文件名为《关于建立企业合规管理体系的指导意见》，北京的名为《市管企业合规管理工作实施方案》。因此二者的正文都没有引用中央《指引》中关于合规管理运行的表述。 东部地区，上海市的规定中，将《指引》第二十一条“强化合规问责”的内容拆分成两条，即“建立举报机制，畅通举报渠道，保障企业员工有权利和途径举报违法违规行为”以及“建立容错免责制度，把是否依法合规作为免责认定的重要依据”。这不仅拓展、细化了《指引》的内容，其把依法合规作为免责的考量也具有很先进的理念，与刑事领域的“合规不起诉”有异曲同工之处。江苏省增加了一条“建立强制合规咨询机制”，涉及重大合规风险领域的业务部门，要及时将有关业务提交合规管理（牵头）部门进行事前咨询。 广东省、云南省的文件特色为“合规联席会议机制”，联席会议由合规管理负责人召集和主持，通过定期会议等形式研究、指导、协调、部署合规管理各项工作。该提法同样在江苏省、湖北省等其他省份文件中出现。 最后，西部省份中，贵州省在沿用《指引》表述的基础上，对“风险预警”“合规问责”“合规管理评估”三部分进行了展开，同时增加了“建立合规论证机制”的要求。合规论证即各部门在业务流程的各个环节中，均可在必要时组织相关职能部门进行合规论证，论证资料包括但不限于:背景资料、尽职调查报告、可行性研究报告、合规依据等。重庆市颇具新意地提出了“合规成果转化机制”，即对标内部管理制度，对经决策确定的合规依据，通过修订、新立等方式，进一步转化为内部管理制度。 5 合规管理评价 怎么做才是好的合规 合规管理评价，是《中央企业合规管理指引（试行）》中第五章“合规管理保障”的内容，主要考量有关部门和负责人合规管理职责的履行情况，以及合规工作考核、评价的相关要求。 不同于本文前面部分以章节和章节进行对比的分析模式，本部分主要对比“合规管理评价”这一细分领域中，各地指引文件的区别，看看各地对于“怎么做才是好的合规”这一问题的不同回答。 内蒙古的合规政策，将“合规考核评价机制”作为应当完善的合规机制中的一个，与合规风险反馈机制、合规风险嵌入机制、合规举报和调查机制等并列；北京也采取了相似的做法，但有所区别的是，北京是将其作为“3-3-10”合规管理体系（三位一体管理架构、三道合规风控防线、十项机制）中的“十项机制”之一来提出的。 东部省份中，上海市、山东省基本沿用了中央《指引》的说法，仅调换了部分语序；江苏省特别要求省国资委把合规管理工作作为重要内容，纳入企业及其领导班子和领导干部法治建设考核评价和总法律顾问述职评议内容。 南方地区，云南省在合规“重点领域”一章提到了要建立合同执行评价制度，这也是合规评价及考核的一环；广东省提出完善激励约束机制，对合规管理中作出重要成绩、有效防范重大合规风险或对挽回重大损失作出突出贡献的集体和个人，应当予以表彰和奖励；对于落实合规管理工作不力，忽视重大合规风险或违规经营造成重大损失的，要严肃问责，按照有关规定追究企业相关领导及人员责任。 西部省份中，贵州省、重庆市不仅在中央《指引》的基础上加上了“细化评价指标”，同时也指出企业的合规委员会可以指导、监督和评价合规管理工作；四川省特别强调了投资管理中的投后管理和评价，以防止违规投资行为，强化违规投资责任的追究。 6 结 语 相比于国际，我国的合规管理体系建设开展较晚，但发展迅速。不仅中央、各地正紧密出台细致、严格的合规管理指导性制度，监管机构也加强了违法违规行为的执法力度，以及守法合规行为的奖励机制。从央企到国企，再到其他企业，越来越多的单位和领导者意识到立法纵深的加深和司法、行政监管变严的趋势，开始积极主动地开展合规体系建设。 |
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