【周颖昕】日本如何推进其北极政策

北极政策是日本海洋政策的重要组成部分。2018年推出的第三期“海洋基本计划”提升了日本北极政策的地位，将推进北极政策作为应该主要执行的海洋政策中的一项。该计划在研究开发、国际合作、可持续利用三个重点领域规定了具体的执行措施。

一、受政府重视程度不断提升   

由于气候变化等因素的影响，日本的北极政策受政府重视程度不断提升。2021年版日本《外交蓝皮书》特别关注俄美中等国的北极政策，重点介绍了日本的北极地区研究项目以及与美加俄等国开展的合作。2021年版《防卫白皮书》在“气候变化对安全保障环境和军方带来的影响”部分，称在北冰洋海域出现了其他国家加强军力以及部分沿岸国家进行海底调查的动向。2021年4月，日本内阁府综合海洋政策本部举行第56次参与会议，向首相提交“关于维护国际协作和推进国际合作项目团队的报告”，强调应加强对北极地区的研究、积极参与北极的秩序构建。5月，日本主办了第三届北极科学部长会议（ASM3）。同月，日本北极担当大使铃鹿光次在北极理事会第12届部长级会议上表示，日本将继续在追求可持续发展的理念下，在北极理事会的框架内开展科学研究活动，推动国际合作。

二、日本北极政策的形成背景   

日本四面环海，海洋对日本的影响不言而喻，尤其体现在食品、资源、能源和物资的运输、维护地球环境方面，但诸如海洋环境污染、水产资源减少、海岸侵蚀加剧、重大海难事故与海盗事件频发、海洋权益保护事件增多等问题也愈益凸显。

北极政策是日本海洋政策的重要组成部分。日本的地理位置使其易受北极气候变化的影响。2019年9月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发表特别报告指出：海洋生态系统已经出现跨越拐点的现象，海洋甚至地球整体已处于危机状态；南极和格陵兰岛的冰盖消融使海平面水位上升的速度比20世纪提高了2.5倍，全球海平面在20世纪上升了约15厘米，估计在2100年时最多可能上升110厘米；1980年以后北冰洋的海冰面积总体处于不断减少的状态。北极环境的迅速变化加大了利用北冰洋航道、开发北极资源和扩大北极观光的可能性，但北冰洋水温上升、淡水化、酸性化等对水循环和北冰洋生态系统造成影响，带来了世界性的自然环境及安全保障环境变化等问题。

日本海洋研究开发机构也在2012年指出，由于北冰洋海冰减少，北冰洋的低气压向北偏移，来自大陆的西伯利亚高气压影响范围扩大，给日本带来了寒冬与暴雪。日本媒体2018年报道称，北极圈海冰减少，各国对开拓连接欧洲和亚洲的航线和天然气等资源开发的关注度提升，“最后的处女地”北极圈呈现出多国开发竞争的局面，同时也作为安全保障的要冲而受到关注。这些都使日本政府认识到，需要整合协调并从整体上综合推进各方面的海洋政策。

三、北极政策的法制基础建设    

2007年7月，日本《海洋基本法》开始施行。该法规定了日本在海洋开发利用、海洋环境保护、海洋安全、海洋科学研究、海洋产业、海洋综合管理、国际海洋合作等方面的基本政策方针。这些方针通过政府每隔五年制订一次“海洋基本计划”而落实。政府成立了直属于内阁的综合海洋政策本部，由首相担任本部长，由内阁官房长官、海洋政策担当大臣担任副本部长，其他所有国务大臣皆为本部成员，主要职责是制订“海洋基本计划”。综合海洋政策本部内设参与会议，由首相任命相关人士组成。本部之下设内阁府综合海洋政策推进事务局。

2008年3月、2013年4月、2018年5月，日本相继通过了三期“海洋基本计划”。其中第二期计划确定了与北极相关的三个重点任务：对北极地区的观测和研究、全球性的国际协作、探讨北冰洋航道的可能性。2013年5月，日本成为北极理事会观察员国；7月，成立“与北冰洋相关的政府机构联络会议”。2015年10月,时任首相安倍强调，应以日本的强项——先进的科学技术为基础，在有关北极的国际事务中取得主导地位。综合海洋政策本部于2015年10月制定《我国的北极政策》文件，这是一份较为完备的政策纲领，规定了日本北极政策的基本方针，称应准确认识北极潜在的可能性和在环境变化方面的脆弱性，以本国的强项即科学技术为基础，争取前瞻性地在国际社会发挥积极主导力量，将日本打造成为能在应对北极问题上为国际社会作出贡献的主要行为体。该文件成形之际，正值第三届北极圈论坛大会召开之时，日本借助这一平台向相关国家表明，日本在应对北极问题上是不可缺少的一分子。

四、提升北极政策地位   

2018年推出的第三期“海洋基本计划”提升了日本北极政策的地位，将推进北极政策作为应该主要执行的海洋政策中的一项。该计划在研究开发、国际合作、可持续利用三个重点领域规定了具体的执行措施。

研究开发的内容包括五个方面：在实行北极地区研究推进项目（ArCS）的同时，继续通过自然科学与人文社会科学领域的联动推进国际共同研究；推进用于极地观测的无人潜航器等先进技术的开发；推进探讨建造具备碎冰功能的北极地区科考船；通过建设在北极圈国家内的研究、观测基地，以及派遣学者等方式，加强在北极的国际共同研究；培养能够引领国际性主题讨论的人才。

国际合作的内容包括四个方面：呼吁和推动以《联合国海洋法公约》为基础、尊重包括“航行自由”在内的原则；呼吁建设双边或多边机制，鼓励充分利用以观测、研究为基础的科学成就；进一步促进以北极圈国家为主的各国间围绕北极问题交换意见；加强对北极理事会工作的支持。

可持续利用的内容包括五个方面：为充分利用北冰洋航道而改善相关环境；为北冰洋航道航行安全而继续开展实证工作，为制作海冰速报图提供支持；为应对北极地区的气候变化寻找对策，推动在日本国内落实“巴黎协定”和联合国可持续发展目标；通过利用日本官方与民间的经验和科学成就，以及最先进的科学技术，进一步围绕预防和应对策略展开讨论；五是鼓励日本经济界积极参与北极经济理事会或者北极圈论坛等相关国际论坛。

五、推进北极政策的执行   

加强对北极地区的研究与观测是落实北极政策的重要内容。日本作为非北极圈国家，1991年就在北极圈设立观测基地，也是最早加入1990年成立的国际北极科学委员会（IASC）的非北极圈国家。2015年，日本举办了北极科学峰会周（ASSW）活动，同年启动了北极地区研究推进项目（ArCS）。该项目完成后，日本政府继续资助北极地区研究加速项目（ArCSⅡ），由日本国立极地研究所担任代表机构，日本海洋研究开发机构、北海道大学担任副代表机构，另有大学、研究所和企业等共计44个机构参加。该项目的目标在于，在评估北极剧烈的环境变化给日本及人类社会带来影响的同时，将成果运用到社会实际中，向国内外的利益相关方提供科学认知基础，助力制定北极地区的国际规则、应对各种问题。

北冰洋航道的相关政策主要通过政府主导下的跨部门合作落实。经北冰洋连接东亚和欧洲的海上运输路线，与途经马六甲海峡、苏伊士运河的“南向航道”相比，可将航行距离缩短到六成左右。例如从日本横滨港到德国汉堡港，北冰洋航道的距离约为13000公里，而“南向航道”约为21000公里。2014年5月，北冰洋航道产学官合作委员会成立。委员会由国土交通省牵头，事务工作由国土交通省综合政策局海洋政策课负责，为制定有关北冰洋航道的政策方针服务。委员会召集与北冰洋航道相关的当事方，包括民间经营者、科研机构、行政机关等，推动各方分享各自掌握的信息，以促进对该航道的进一步有效利用。委员会关注的主要领域，是北冰洋航道的有效利用状况与经济收益、北冰洋的国际合作的动向、北冰洋的调查研究活动的动向等。

日本国立极地研究所和日本海洋研究开发机构在2018年就提出，对北极地区的气象观测的加强，提升了对日本台风走向预测的精准度，但由于没有破冰船，日本无法在北冰洋海水区域开展观测研究。为推动本国对北冰洋的观测研究，提高气象、气候变动的预测精准程度，实现对资源和北冰洋航道的可持续利用，日本政府决定从2021年起建造北极地区科考船，总预算为334.9亿日元，计划2026年下水航行。

在日益积累的科学认知和观测技术基础上，日本努力加强与北极圈和非北极圈相关国家间的双边及多边对话和合作。2019年6月，综合海洋政策本部参与会议向时任首相安倍晋三提交意见书，建议重点推进国际合作事项，办好计划在东京举办的第三届北极科学部长会议（ASM3）。2020年10月～2021年6月，围绕这次科学部长会议的主题举办了八场网络研讨会。2021年5月8～9日，由于日本宣布处于紧急事态，该次会议采取了线上线下相结合的方式，日本文部大臣萩生田与冰岛教育、科学和文化部长阿尔弗雷兹多蒂尔担任会议共同主席，主持了关于“可持续的北极知识”的讨论。萩生田表示，日本今年开始建造的北极科考船在建成后将被作为北极国际研究平台，以充分体现北极国际合作。他提议要加强北极地区研究的人力资源开发，建立北极青年人才培养机制，表现出了日本积极促进国际合作的姿态。

（本文发表于《世界知识》2021年第23期。）