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✎ 第 663 篇 原创 文 | 稼轩能源中心 预计预览时间：16分钟 裁判规则 环境行政处罚自由裁量权应遵循合法、合理、过罚相当、公开公平公正原则；环境行政处罚执法主体系县级以上人民政府环境保护主管部门、有批准权的人民政府，受环境保护主管部门委托的环境监察机构在其受托范围内，可以委托其处罚的环境保护主管部门名义实行行政处罚；在自由裁量规则和基准范围内确定行政处罚幅度；违反行政处罚程序、超出裁量规则和基准范围的环境行政处罚无效。 典型案例 南丹县祥隆选矿厂、广西壮族自治区南丹县人民政府、广西壮族自治区河池市人民政府行政处罚及行政复议纠纷[（2019）最高法行申3056号] 案情简介 再审申请人南丹县祥隆选矿厂（以下简称祥隆选矿厂）因诉被申请人广西壮族自治区南丹县人民政府（以下简称南丹县政府）、广西壮族自治区河池市人民政府（以下简称河池市政府）行政处罚及行政复议一案中，祥隆选矿厂申请再审，请求撤销一、二审判决。 本案的争议焦点为南丹县政府作出的丹政发（2012）161号行政处罚决定和河池市政府作出的河政复决字（2013）3号行政复议决定是否合法。根据《环境保护法》第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。《安全生产法》第九十三条规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。本案中，从行政执法的主体来看，祥隆选矿厂在生产经营中存在达不到环保“三防”的要求，南丹县政府及南丹县环保局责令祥隆选矿厂限期整改。整改期限届满后，祥隆选矿厂的企业仍未完成整改任务，南丹县政府对祥隆选矿厂作出行政处罚决定，其行政执法主体资格合法。 从行政处罚的内容来看，整改后祥隆选矿厂仍存在诸多问题：如未获得计划或发改部门立项批复文件；无取水许可证；排污许可证已过期；建设项目未通过环保验收即投入生产运营、实施技改项目建设，未能过环保验收等。祥隆选矿厂主张，安全生产许可证到期系南丹县车河镇拉么综合选矿厂马鞍山分厂的责任。根据南丹县车河镇拉么综合选矿厂和祥隆选矿厂签订的《尾砂库排放协议》可以证实，马鞍山选厂巴河尾砂库系祥隆选矿厂作为排放尾砂使用的，虽然该厂的所有权归南丹县车河镇拉么综合选矿厂马鞍山分厂，但是祥隆选矿厂仍需为该尾砂库的安全生产负责；祥隆选矿厂主张，排污许可证到期系行政部门不作为造成的，但是祥隆选矿厂并未举证证明行政机关怠于为其换发排污许可证。综上，祥隆选矿厂存在的上述问题已经符合法定责令关闭的条件，其主张只是一般违法、未达到关闭程度的意见没有事实和法律依据，南丹县政府作出关闭的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。 从行政处罚的程序来看，南丹县政府对于祥隆选矿厂企业存在问题，在向祥隆选矿厂下达了《行政处罚告知书》，告知拟对祥隆选矿厂的处罚内容和祥隆选矿厂享有申辩、听证等相关权利，并举行听证会后，根据《环境保护法》《安全生产法》等相关法律法规的规定，对祥隆选矿厂作出丹政发（2012）161号《行政处罚决定书》，程序并无不当。对于祥隆选矿厂的复议申请，河池市政府作出的河政复决字（2013）3号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。 最高人民法院判决：驳回南丹县祥隆选矿厂的再审申请。 规则解读 环境行政处罚是环境行政执法中运用最广泛的手段，正因如此，环境行政处罚也是环境执法领域最容易引发纠纷的具体行政行为。环保执法部门做出环境行政处罚的行为是政府公权力自由裁量权的实施过程和结果，因此，环境行政处罚的合法性，根本上必须同时满足主体合法、内容合法、程序合法等行政行为合法三要件，同时，由于环保部门近年来出台《环境行政处罚办法》《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，地方政府就环境行政处罚自由裁量权适用规则、环境行政处罚自由裁量权基准等颁行地方政府规章，环境行政处罚法律体系逐步规范完善，环境行政处罚自由裁量权的行使还需遵循特别规定。本案作为环境行政处罚的典型案例，其裁判规则为分析类似纠纷提供借鉴。 行政处罚是行政执法主体通过行使职权对违反行政法律规定的行政相对人以及行为实施的一种法律制裁，积极追求惩戒性的行政目的并具有侵益性的特点。根据《环境保护法》第六十条规定，“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”可知，环境行政处罚执法主体应系县级以上人民政府环境保护主管部门、有批准权的人民政府。根据《环境行政处罚办法》第十五条规定，“环境保护主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护主管部门名义实施行政处罚。委托处罚的环境保护主管部门，负责监督受委托的环境监察机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任”，受环境保护主管部门委托的环境监察机构在其受托范围内，可以委托其处罚的环境保护主管部门名义实行行政处罚。 进一步分析，上述环境行政处罚裁量权主体包括一类：一是对污染企业有行政管辖权的地方政府；二是污染行为地的地方政府。《环境行政处罚办法》第十七条规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件；造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。 北京市第三中级人民法院（2020）京03行终778号北京吉运通汽车服务有限公司与北京市朝阳区人民政府等二审行政判决书，二审法院认为，“本案涉及排放污水的行为发生在朝阳区，综合上述法律及规章规定并结合本案排污地点可以认定，原区环保局以及承继其职责的朝阳区生态环境局作为朝阳区范围内承担水污染防治监管职责的行政机关，对于发生在其管辖区域内的水污染防治违法行为具有监管、查处的法定职责。同时，朝阳区政府作为朝阳区生态环境局的上一级地方人民政府，具有根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，受理吉运通公司提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责”。 行政机关在履行法律赋予的行政管理职权、针对行政相对人作出具体行政行为时，所依据的法律规范一般仅对行为目的、范围、条件、幅度和种类等作出原则性的规定。至于具体如何适用，行政机关是有自主选择权的，该选择权系行政自由裁量权。法律之所以赋予行政机关以自由裁量权，其原因系社会现象纷繁复杂、变幻莫测，违法行为千姿百态、瞬息万变，法律不可能穷尽规范所有社会现象。其立法本意是针对前述各种问题，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。故而，行政自由裁量权可被定义为：行政机关在法定幅度内，根据实际情况通过主观选择决定如何适用法律而作出具体行政行为的一种权力。“行政自由裁量是现代社会行政执法的主要内容和核心问题，是行政执法中最困难的部分。因为无论法律制定如何精细，也不可能包容千姿百态的违法现象和瞬息万变的矛盾冲突。” 环境行政处罚自由裁量权主要表现在两方面：一是合法性，即环境行政处罚实施主体在其权限范围内；二是合理性，即是否给予处罚、给予何种处罚及处罚轻重符合过罚相当原则。《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。” 关于合理性的判断，司法实践有两种做法： 1. 本案为代表的裁判思路，按照《环境行政处罚办法(2010修订)》第六条，从以下方面综合考虑处罚的合理性： （1）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响； （2）当事人的过错程度； （3）违法行为的具体方式或者手段； （4）违法行为危害的具体对象； （5）当事人是初犯还是再犯； （6）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。 2. 以地方政府制定的裁量权基准为标准，就处罚是否符合基准进行判断。如江苏省扬州市中级人民法院（2019）苏10行终335号亚东石化（扬州）有限公司与扬州市仪征生态环境局、扬州市生态环境局行政复议二审判决书，二审法院认为本案的争议焦点之一是“101号处罚决定裁量适当”，“被上诉人仪征环境局依据上级文件要求结合环境执法实践，制定了《仪征市环保局行政处罚自由裁量权基准》，该规范性文件系为了规范自由裁量权的行使，防止职权滥用而在法律规定的行政处罚的种类及幅度范围内进行的细化规定，并未突破法律规定，可以在行政处罚进行裁量时予以适用。同时，在案证据表明，案涉违法行为符合《仪征市环保局行政处罚自由裁量基准》CF261A档次（16-20万元）的裁量情形，被上诉人仪征环境局依据上述条款和裁量基准，对上诉人作出罚款十六万元的处罚，裁量适当。” 环境污染行为有反复多发的特点，生产企业受到一次环保行政处罚后，再次发生污染事件并受到处罚的情况并不少见。阿尔法系统检索数据显示，主张环境行政处罚因违反“一事不再罚”原则而丧失合理性的案件，约占全部环境行政处罚案件的3%。环境行政处罚时如何正确“一事不再罚”原则，有以下建议： 1. 对限期改正结束后存在的环境违法行为，可以认定为新的违法行为，并依法实施处罚，不属于一事二罚。《环境行政处罚办法》第十一条规定，“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。” 如海南省第二中级人民法院（2016）琼97行终51号儋州市生态环境保护局海南桑德水务有限公司环境行政处罚纠纷一案中，二审法院认为，“在海南省环境监测中心站出具的琼环监[2013]第023号《监测报告》显示排放超标后，上诉人于2013年7月12日向被上诉人送达了责令限期改正的通知，“限于2013年10月15日前完成整改任务”，但该厂并未整改，继续超标排放，即构成了新的违法行为，因此上诉人对该厂的继续处罚是合法的，没有违反“一事不再罚”原则”。 2. 针对不同污染行为做出的环境处罚，不属于一事二罚。江苏省扬州市中级人民法院（2017）苏10行终30号江苏赛格纺织机械有限公司与仪征市环境保护局、仪征市人民政府行政处罚、行政复议二审行政判决书中，上诉人赛格公司认为，被上诉人仪征环保局之前对于该公司的排污行为已经作出过仪环罚[2016]第1号行政处罚决定，现该局又作出本案被诉仪环罚[2016]第9号行政处罚决定，再次对该公司处以罚款的行政处罚，违反了一事不再罚的原则。法院认为，“被上诉人仪征环保局先后作出的仪环罚[2016]第1号行政处罚决定和仪环罚[2016]第9号行政处罚决定，系分别针对该公司的不同违法行为，并不违反《行政处罚法》上述规定的一事不再罚原则。因此，对于上诉人的上述主张，本院依法不予采纳”。 3. 受到环保处罚后排放其他种类污染物，构成新违法行为。《生态环境部办公厅关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》（环办环监函〔2018〕719号）中，就“关于按日连续处罚中“拒不改正”的认定”，解释到：《中华人民共和国水污染防治法〉第九十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。”根据上述规定，企业因废水化学需氧量排放超标被环保部门责令改正违法行为并依法处罚，环保部门复查时，发现该企业仍继续违法排放水污染物，即使废水化学需氧量排放达标但氨氮等其他水污染物排放超标的，属于拒不改正违法排放污染物行为，可以依据《中华人民共和国水污染防治法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》相关条款对该企业实施按日连续处罚。 根据《行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。环保部门实施环境行政处罚自由裁量权，应当根据《行政处罚法》及相关规定，履行调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定。 司法实践中，因程序问题导致环保行政处罚被确认违法、无效的相关案例如： 1. 行使裁量权的行为超出法定期限，如对当事人权利造成实质影响则应予撤销，如无实质影响则确认违法但不予撤销。如北京市第二中级人民法院（2019）京02行终1922号北京市房山区人民政府等与王斌二审行政判决书本案中，房山生态环境局对涉案建设项目进行了现场检查，对王斌进行了调查询问，在作出行政处罚决定前，向王斌送达了责令改正违法行为决定书和行政处罚听证告知书，履行了送达告知义务。王斌未申请听证，房山生态环境局依据其查明的事实，作出被诉处罚决定，并无不当。但在行为期限上，房山生态环境局于2018年8月10日立案，11月6日作出被诉处罚决定书，11月26日向王斌邮寄送达该处罚决定，存在超期送达的情况。根据《行政处罚法》第四十条之规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。一审、二审法院均根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”，判决环保行政处罚违法。 2. 查处分离是指环境执法的调查、审核、决定、执行等职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督，不是指由不同政府部门负责。宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行终231号宁夏启元药业有限公司与银川市生态环境局行政处罚二审案件的争议焦点之一是银环气罚字[2017]098号《银川市环境保护局行政处罚决定书》程序是否合法问题。上诉人提出被上诉人违反了“查处分离”的规定。法院认为，“调查取证与决定处罚相分离是环境保护行政主管部门的内部分工，本案中，调查取证人员参与处罚听证程序及处罚决定的送达并不代表其系作出处罚决定人员，被上诉人决定处罚系经层级报批、集体研究决定。故上诉人的该主张，本院不予支持”。 3. 环保部门通知听证，但当事人放弃听证的，不属于环境行政处罚程序违法。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》也要求建立重大执法决定法制审核制度，“对涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件，设立专门机构和人员进行严格法制审核”。听证是行政法授予当事人保护自身权益权利的工具，但不是必须程序，当事人可以要求听证，也可以放弃听证。 前述（2018）宁01行终231号案件中，上诉人提出被上诉人剥夺其听证权利、行政处罚程序违法问题。法院查明事实显示，被上诉人向上诉人送达银环听告字【2017】087号《行政处罚听证告知书》，该《行政处罚听证告知书》明确了上诉人可要求举行听证的内容，并告知上诉人逾期提出听证申请的法律后果，但上诉人却以银环责改字【2017】018号《责令改正违法行为通知书》的内容要求听证，其听证申请事项与被上诉人所告知的可举行听证的申请事项不符，“故被上诉人决定不予受理上诉人的听证申请并无不当，上诉人的该主张，本院不予支持”。 风险提醒 2019年5月21日，生态环境部为进一步提高生态环境部门依法行政的能力和水平，指导生态环境部门进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用和监督，有效防范执法风险，发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，内容涉及适用行政处罚自由裁量权的原则和制度、制定裁量规则和基准的总体要求、制定裁量规则和基准的程序、裁量规则和基准的适用、裁量权运行的监督和考评等各方面内容，对生态环境行政部门合法、合规行使环境行政处罚自由裁量权有着极大的推动作用。近些年来，环境污染侵权事件屡见不鲜，导致这一现象出现的原因在于包括有色金属企业在内的主体为了降低生产成本，提高企业经营利润。企业在从事生产经营活动的过程中，为防范发生环境污染事件、被行政机关处以环境行政处罚，为此，律师建议： 1. 企业在生产经营过程中，严格按照法律法规的规定，取得《排污许可证》等相关法律规定企业应获取的证照，以防企业因证照不全面而被行政机关行政处罚，提前规避法律风险。 2. 若企业在生产经营过程中发生环境污染事件而被行政机关处罚的，企业应在法定期限内，针对行政处罚作出主体是否有权作出相应的具体行政行为、具体行政处罚措施是否符合“过罚相当原则”、行政处罚决定作出程序是否符合法律规定等各方面综合考量进行判断行政处罚决定是否存在违反法律、法规规定的情形。并及时通过法定程序主张自身权利。 相关法律法规 《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号） 第十条 根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有: （一）警告； （二）罚款； （三）责令停产整顿； （四）责令停产、停业、关闭； （五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件； （六）没收违法所得、没收非法财物； （七）行政拘留； （八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。 第十六条 发现不属于环境保护主管部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。 涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。 涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件，移送公安机关。 涉嫌违反党纪、政纪的案件，移送纪检、监察部门。 涉嫌犯罪的案件，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等有关规定移送司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。 《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修订） 第四十五条 国家依照法律规定实行排污许可管理制度。 实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。 第六十条 企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。  |
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