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文章以公安机关在行使行政自由裁量权中存在的问题为切入点，明确提出了自己对公安行政自由裁量权的内涵和运行要素的见解，并从规范自由裁量、提高执法素质、推行执法公开、健全责任追究等四个方面进一步论述如何完善规范公安行政自由裁量权，促使公安行政行为更加公开、公平、公正。
关键词：公安 行政执法 自由裁量权 浅议 随着社会民主进程的加快，法律赋予公安机关越来越多的行政自由裁量，“行政活动的实际需要，即社会的经济和政治的发展决定了法律必须赋予行政机关一定程度的自由裁量权[①]。”而构建和谐社会、实现依法行政，防止行政自由裁量权的滥用，必须规范公安行政自由裁量权，最大限度地压缩裁量空间，如此，才能逐渐把权力寻租之门封堵起来。因此，如何防止自由裁量权被滥用已成为当前公安行政的一个重要研究课题。文章主要以公安行政行为中数量最多、影响最大的行政处罚自由裁量为例深入探析如何规范公安行政自由裁量权。 一、 公安行政自由裁量权行使现状 公安行政行为“同案不同罚，合法不合理”等现象，一直备受社会关注。人们一般认为，法律法规总是有弹性的，超速行驶机动车通过关系可以少交罚款，打架斗殴找找熟人可以少拘留几日等等。执法办案中随意行使自由裁量，造成了同一违法行为的行政处罚出现轻重失衡、宽严失度的现象。笔者认为，当前公安机关在行使行政自由裁量中存在的问题表现在： ㈠裁量标准不一。一方面裁量幅度过大。公安行政自由裁量幅度过大，如不对其细化量化，就不能对号入座。例如：对卖淫、嫖娼行为的处罚，《治安管理处罚法》第六十六条规定：“处十日以下十五日以上拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或五百元以下罚款。”那么，公安机关对此违法行为的处罚轻可单处一百元罚款，重可处十五日拘留并处五千元罚款。究竟何种情节要单处一百元罚款，何种情节要处十五日拘留并处五千元罚款呢！有的民警甚至认为，无论程序如何，手段如何，幅度如何，只要处罚结果在法律规定的范围内，就是合法的，就是公正执法了。另一方面裁量规定是规范性文件。规范公安行政自由裁量权的规定都是规范性文件，没有较高层级法的统一规定，不能在较大范围的地域内适用。但各级公安机关在司法实践中又都在运用行政自由裁量权，并都在制定相应规定，导致各地公安机关规范的裁量标准不一致。例如：对卖淫、嫖娼行为的处罚，有的地方规定在校学生初次卖淫、嫖娼的可以从轻处罚，有的地方规定同性之间卖淫、嫖娼的从重处罚，各地裁量标准完全不一致。 ㈡主体意识不够。一是未能树立正确的理念。不能认真践行严格执法、执法为民的工作理念，加之工作方法简单，执法中不能兼顾法律和社会效果。二是责任意识不强。执法随意性大，执法尺度时紧时松，同样的违法行为，碰到集中行动，处罚就会更为严厉。此外，民警在运用行政自由裁量时，容易受到行政干预、经济利益、情感情绪等因素的影响。三是未能正确执行法律。尤其是在查处交通违法、赌博、卖淫嫖娼等案件时，不能准确把握罚款幅度，不看情节轻重、危害程度，一律给予最高额罚款，在此情况下，有的被处罚人千方百计找熟人说情，一旦遇到得力的说情人，罚款就可以成倍降低。这种处罚的随意性，严重损害了公安机关在群众中的形象。甚至有的民警认为，虽有裁量标准，但规范公安行政自由裁量权的规定都是规范性文件，层级不够，以至于在行政执行法中有所顾虑，缩手缩脚。 ㈢领导重视不够。当前公安机关领导只重视表层上的执法问题，领导重视不够，裁量内容不真实、程序不规范，执法工作只停留在粗放型上，忽视执法问题的深层次原因，对规范和推行公安行政自由裁量权的全局性和重要性认识不到位，甚至有的领导认为行政执法只要不超越法律，有没有规范自由裁量权不那么重要，只要应付一下上级检查就过去，没有认真从全局上去考虑和安排，最终导致规范裁量难以推行。 ㈣保障等方面的问题。虽然经过了“三基工程”建设，基层公安机关的基础得到了较大的改善，但不少单位的“人、财、物”尚未得到根本的保障。特别是基层公安机关因受传统执法理念和财政体制的制约，没法严格按照自由裁量的规定执行的现象还比较普遍，能罚款的就罚款，能多罚的就多罚。《行政处罚法》规定的处罚与教育相结合的原则没有任何体现，就连《行政处罚法》明确规定对情节轻微的可处以警告也很少使用。 同时，不正确行使公安行政自由裁量权会产生诸多弊端。一会助长民警特权思想的形成，容易滋生不良风气。如果“当你挨罚时，首先想到的是找熟人托关系能少罚点就少罚点”已发展成为一种潜规则，那么就不可遏制地助长了民警的特权思想，为不良风气的形成创造条件。二会引发群众不满，影响公安形象。如行政处罚案件中被处上限的违法当事人不会对法律不满，但他一定会对基层执法民警甚至整个公安机关不满。长此，就会损毁公安机关的威信，疏淡警民关系。三会弱化与消减了公民的法制观念。个别民警在行政处罚中貌似合法，实际是办人情案、关系案，甚至随意执法，由此形成同案不同罚、重过轻罚、轻过重罚的现象。交通违法了，托关系找熟人就可以不罚、少罚，不找关系就是最高幅度罚款，导致群众对法律产生怀疑，久而久之，必然会形成崇尚关系、漠视法律的社会风气，同法制社会的要求背道而驰。四会侵害了法律的公平与正义，破坏了我国法制的尊严和权威。一些基层公安机关和民警在执法过程中以合法之名行不合理之实，损害了法律的严肃性和公正性,严重违背立法宗旨和执法所要实现的合理性价值取向。 二、 公安行政自由裁量权的内涵和运行要素 正确行使公安行政自由裁量权是衡量公安机关依法行政的重要标准。“行政自由裁量权是法律赋予行政机关的自行决定权，即行政机关的行政行为在法定范围内的方式、种类、幅度等的选择权”。[②]据此，笔者认为，公安行政自由裁量权应是指在法律规定的条件下，公安机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。 ㈠公安行政自由裁量权的内涵。公安行政自由裁量权的内涵包含以下几个要点：一是指公安机关必须在其权限范围内实施的；二是指公安机关在行使行政权力时在法律规定的范围内根据自己的意志作出判断；三是这一行政行为在法律上不存在唯一性的状态；四是一旦决定将对行政相对人的权利和义务发生变化。例如《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或五百元以下罚款”。那么，对具体的行政相对人究竟是拘留还是罚款，拘留几天、罚款多少，都由办案民警决定。行政处罚最终决定是由办案人员的个人意志决定的。虽然法律、法规不可能对行政行为在所有情况下的所有处置方式和程度都作出详细、具体、明确的规定，但却可以使公安机关实施自由裁量在一定羁束范围内进行。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”自由裁量权亦复如是。 ㈡公安行政自由裁量权的运行要素。⑴方式裁量。指在事实要件已经查明确定的情况下，公安机关依法有权选择作为或不作为以及怎样作为的行为方式，亦即是否启动决定程序，是否作出某种决定。如相关法律法规条款中明示的“……应当根据情况……，可以……，或者并处……”等授权性事项，就是赋予公安机关依法判断、选择的涉及行政行为方式的自由裁量权。⑵内容裁量。指公安机关在依法作为或选择作为的情况下，有权选择采取何种措施、采用何种标准，即对行为的内容进行取舍、择定。通常是指某一涉案行为要件对应多个行为后果可供选择，或该行为要件本身内涵模糊需要判断时，公安机关行使行政行为的内容自由裁量权。如“没收”、“并处罚款”、“责令停业整顿”和“吊销公安机关颁发的许可证”等。⑶程序裁量。指公安机关有权依据法律的规定，选择作出行政决定所适用的具体程序，即对行为过程中所采取的具体方式、步骤、程序以及时限等程序性要素进行裁量。较之于实体内容的裁量，程序裁量同样是公安机关依法行使行政自由裁量权的重要内容之一，涉及询问、调查取证、告知、听证、陈述、申辩等相关要素。 ⑷时间裁量。指公安机关有权依据法律的规定，选择作出行政裁决的具体时间。行为时间裁量涉及两个方面的内容：一是公安机关有权在法律规定的时限内选择作出行政裁决的时间，包括受理立案、处罚告知、决定执行等；二是行政主体可以从提高行政效率、授益相对人的目的出发，公开承诺或主动缩减法定的行为时间。 三、公安行政自由裁量权的规范 通过对公安行政自由裁量权内涵和行使现状的分析，我们已经充分地认识到行政自由裁量权的滥用所带来的社会危害性，切实地感到控制行政自由裁量权的必要性。自由裁量权的授予，绝不是允许公安机关及其民警把它作为独断专横的庇护伞，相反应当实行有效的控制，那么，如何对行政自由裁量权实施有效的监控呢？除立法权、司法权以及公意对行政权力的制衡外，结合司法实践，笔者认为要加强对公安行政自由裁量权的控制，可以尝试推行以下几个方面: ㈠规范自由裁量。公安行政自由裁量涉及的环节多、难度大，且专业性、政策性强，因此，应狠抓关键环节，才能确保规范公安行政自由裁量权的扎实有序开展。 ⑴梳理裁量项目。为了保证行政自由裁量权项目清理工作的客观性和高效性，应突出重点，着重理清涉及面广、应用频繁、关系群众切身利益、裁量幅度较大的非治安类行政处罚、行政强制等项目，并对其逐一登记，分类汇总；同时应明确重点梳理的裁量项目。如行政处罚中着重梳理卖淫嫖娼、赌博等常见的、突出的热点、难点违法行为处理的职权；行政强制中重点梳理“劳动教养审批职权”；行政许可中重点梳理“出入境管理职权”里一些体现人性化执法的事项（婚丧喜庆等急事需缩短审批时限的情形）。 ⑵细化裁量标准。为了统一行政自由裁量模式，科学划分裁量标准。应从细化裁量标准入手，对各项目进行分档限权，作出统一规定。一是细化程序。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。程序是否健全、完善，权力运行的效果大不一样，行政程序所具有预定性和公开性能够有效限制自由裁量权运行过程中的不当现象，提高行政执法的效率，为有效防止自由裁量权的滥用提供了一种公正的法律机制。公安机关要进一步强化行政程序，控制行政自由裁量权被滥用、保证行政相对人正当权利、保障执法权的公正。例如：“对内陆居民往来港澳通行证及签注” 的审批，可将其划为申请、受理、审查、审批、制证、收费、核发、取件等八个岗位、逐一明确其岗位职责、受理时间及运行步骤。二是量化幅度。公安机关要将本单位的自由裁量权进一步将其行使的条件、运行的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学、详尽的规定，规范行政行为的程序，并以“二级四档”裁量标准为基本模式，将公安行政自由裁量事项逐一细化，对每一档违法行为的情节和后果作出明白详细、不会引起歧义的描述，每一档设定一类处罚标准，使裁量项目准确清晰，确实改变有关自由裁量过于宽泛、“自由度”过大的局面，以便在具体操作中可以适度把握，减少民警的主观随意性和盲目性。在行政执法中，要遵守行政行为合法性的原则。行使自由裁量权，必须结合法律授权的目的和法律规则的内容，并考虑各种相关情况做出全面、客观的判断。要遵循行政行为合理性的原则。民警在行使自由裁量权的时候，必须从社会的公平、正义的价值观出发，充分考虑行为的原因、性质、情节、后果，达到公安行政自由裁量的合理性。例如：对卖淫、嫖娼行为的处罚，公安机关对卖淫嫖娼人员进行处理时，可按照以下量罚基准划分：㈠具有下列情形之一的，处五日以下拘留或五百元以下罚款：1、双方尚未发生性关系的；2、以口淫、手淫方式初次卖淫、嫖娼的；3、在校学生初次卖淫、嫖娼的；4、已满14周岁未满18周岁，初次卖淫、嫖娼的；5、在公共场所拉客招嫖的；6、实施卖淫、嫖娼行为，具有其他应当从轻、减轻情节的。㈡具有下列情形之一的，对违法人员处以十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款：1、初次卖淫、嫖娼的；2、已满14周岁未满18周岁人员卖淫、嫖娼二次，尚未被公安机关处理的；3、实施卖淫、嫖娼行为，具有其他一般情节的。㈢具有下列情形之一的，对违法人员除了依照规定行政处罚外，还可予以收容教育：1、实施卖淫、嫖娼行为二次以上，尚未被公安机关处理的；2、已满14周岁未满18周岁人员多次卖淫、嫖娼，尚未被公安机关处理的；3、同性之间卖淫、嫖娼的；4、明知自己患有性病进行卖淫、嫖娼，尚不够追究刑事责任的；5、明知对方为未成年人、外国人而卖淫嫖娼的；6、其他应收容教育的。㈣对因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款。㈤对传播性病，嫖宿未满14周岁的幼女等行为构成犯罪的，应当依法追究犯罪嫌疑人的刑事责任。㈥对在中华人民共和国领域内实施卖淫、嫖娼违法行为的外国人、无国籍人、华侨，在大陆实施卖淫、嫖娼违法行为的台湾居民和在内陆实施卖淫、嫖娼违法行为的香港、澳门特别行政区居民，可以予以治安处罚，不得决定劳动教养。对外国人、无国籍人决定行政拘留的，按照《维也纳领事关系公约》有关双边条约及《公安机关办理行案件程序规定》第199条规定。㈦违法人员符合《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的从重、从轻、减轻、不予处罚情形的，应在本规定处罚的基点上，作出处罚。㈧对查获的卖淫嫖娼人员一律强制进行性病检查，检查报告单必须附卷；对患有性病的，进行强制治疗。 ⑶汇编典型案例。公安行政行为涉及的数量大、涉及面广、更新修改快，如将所有的公安行政行为全部规范显得不太现实。那么，可借鉴国外判例法的做法，把一些难点、热点或未规范的裁量幅度过大的案例汇编成册，并将汇编案例作为先例予以遵循。司法实践中，虽然我国法院审判不实行判例制度，但是在行使公安自由裁量中为防止对同一行为作出不一致的裁量，可以在一定范围和程度内搜集、总结、归类、汇编一些案例和做法，形成一定地域范围的内部规则，以供遵循，避免在一定执法范围内出现太多的差异。从而，弥补因未全部规范而留下的裁量幅度过大的公安行政行为。 ⑷优化裁量流程。为了进一步压缩自由裁量的空间，便于接受人民群众的监督检查。在法律框架允许的前提下，采取适用简易程序、充分授权、“一审一核”等方式，对公安行政自由裁量权的前置条件和办理程序进行合并和删减，最大限度地减少裁量程序的环节，缩短所需的时间。例如：“对内陆居民往来港澳通行证及签注” 的审批，一般程序需要申请、受理、审查、审批、制证、收费、核发、取件等八个环节共需15个工作日；但为体现人性化执法，针对婚丧喜庆等急事需缩短审批时限的可减为申请受理、审查审批、制证、收费核发、取件等五个环节共需5个工作日。 ㈡提高执法素质。基层公安机关的大多数民警不是法律专业人员，所以认真学习和理解掌握相关法律法规尤其重要，在学习法律法规时要注意理解这些法律法规立法的原则和目的。司法实践中，往往因为民警对法律掌握不深，行政管理水平不高或没有树立廉洁公正、坚持原则及顾全大局等职业道德信念，才产生了滥用或不合理行使行政自由裁量权的行为。笔者认为应着重加强以下几个方面：一要把对民警的教育培训和素质的提高作为基础工作常抓不懈；二要进一步提高政治素质，经常性的对民警开展法纪教育、职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育；三要引进激励机制，激发执法人员的责任感和使命感，增强抵制各种落后、腐朽思想侵蚀的能力；四要大力加强相关法律知识的培训，进一步提高业务素质，对不具备执法资格的，坚决调离执法岗位；从而为正确行使自由裁量权奠定基础，避免随意裁量。 ㈢推行执法公开。推行执法公开，是落实行政执法责任制、促进依法行政的重要举措，对于增强全社会对公安执法监督的有效性，端正部门风气，提高执法效率，树立公安机关的良好形象有着十分重要的意义。⑴要狠抓落实执法公开制度。公开制度是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，将行政执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开。⑵要加大监督力度。执法权监督是对自由裁量控制的有效途径之一。一方面要加强内部监督。上级公安机关定期或不定期对下级公安机关开展行使行政自由裁量情况检查，将检查的结果作为单位和个人年度执法考评成绩，对违纪人员及时移送纪检监察部门查处，通过激励和惩罚手段来规范执法人员的行为。另一方面要强化外部监督，将行使自由裁量的情况、执行结果定期在办公场所公示，有条件的可在当地媒体公示，甚至可以专门建立行政执法信息平台，以利于行政相对人行使自己的权利和社会各界人士的监督。以此，建立、健全全方位的控制机制，促进公安行政执法权力的正确使用，使公安行政自由裁量更加合理。 ㈣健全责任追究。建立完善责任追究机制是落实规范公安行政自由裁量权的当务之急，严格实行责任追究，是防患行政自由裁量权失控可能的关键环节。从目前的监督体制来看，我国已建立了较为完善的从权力机关监督到司法机关监督再到社会监督相结合的监督体系，但由于目前法律体系尚不够完善，因此应当不断进行体制创新，为行政权力的正当行使创造制度条件。如建立健全民主科学决策体制、构建公安民警激励竞争机制和责任追究制度、增进公安行政行为和决定的透明度等等。通过体制创新杜绝自由裁量权的滥用，提升公安机关依法行政的能力和水平，保障行政自由裁量权的正当行使。同时，建立行政执法责任制。如果离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失去了判断合法、合理性的意义。因此,公安机关要通过公安内部责任的落实，促进公安机关及民警忠实地履行自己的行政责任。此外，通过执法过错责任追究的方式既可以避免“鞭打快牛”的情形，也可以更加明确追究行政违法者的责任，从而可以确保提高执法质量。 总之，不管对公安行政自由裁量权如何进行规范，都要控制一个度，争取做到：控而不死，用而不滥。充分调动公安行政自由裁量权高效灵活的积极因素，抑制它容易被滥用的消极因素，使公安行政自由裁量权的行使符合我国依法行政的要求，符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求。 |
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