 摘要：对于公路养护事业单位而言，预算编制、执行和对结果考核评价是预算管理的重要组成部分。本文针对某地级市公路管理局的基本情况，从其预算编制、执行和对结果考核评价存在的问题及原因入手，分析其预算管理的现状。 关键词：公路养护；事业单位；预算管理 自从 2000 年始，我国开始实施部门预算来，公路养护事业单位通过不断改革预算管理制度，创新了预算管理模式，提高预算管理绩效，取得了非常显著的成效，公路部门预算管理改革经历了近17年，部门预算改革工作取得了很大的成效，但也仍凸现出一些问题。本文通过对具有典型特征的某地级市公路管理局近 3 年来预决算和绩效评价相关数据、资料进行认真整理，经过系统分析、归纳、总结、研究，对这些问题的现状和分析如下。  1.预算法规意识不强 《预算法》第十三条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”这充分表明，预算编制的目的之一是为了规范政府及其所属各预算单位收支行为，建立全面规范、公开透明的预算制度，以保障经济社会的和谐稳定、文明有序发展。由于对预算的刚性约束认识不到位，公路管理局的预算编制工作大部分都是由各单位财务一个部门的操办，缺乏其他部门的配合，而财务部门中许多财务人员没有工程技术经历，只重视财务核算，没有认识预算管理的重要性从而使得预算科学性、规范性、合理性大打折扣，部门及员工毫无积极性，久而久之预算管理也就形同虚设。而且，由于预算编制方法落后、手段单一，高度和角度不够，没有从实际出发，从单位的工作重点出发安排预算，导致预算与实际情况相差甚远，难以将责任落实到各职能部门，经常导致执行过程中常出现擅自调整预算、无预算开支、超预算开支的现象，严重挑战预算刚性约束。预算执行缺乏考核或考核机制主观性太强，缺乏细化、量化的考核指标，缺乏强有力的约束力，权威性大打折扣。如编制、预算执行得不到相应部门和全体职工的配合和响应，预算的科学性、可行性和执行率大打折扣，甚至在职工中产生一种对预算管理活动的抵触情绪，特别是在一些刚性约束中，不能正确认识预算管理的重要意义，把矛头对准财务管理部门，坚持制度、坚持原则往往不被理解，总认为财务部门是“死脑筋，不开窍”，思想不开放，是对其他部门和职工的“卡压”。因而使财务部门在开展各项工作都步履维艰。发生这类现象的单位，在领导班子中，除分管财务工作的领导外，其他分管领导大都缺乏财务意识，不能很好地带头执行各项财务、预算规章制度；在经济业务活动中不能做到精打细算、节约开支，只想为自己分管的部门争利，一些领导在经济业务活动中时常大手大脚，只管需要，不考虑可能；全体职工普通没有理财责任，更没有理财意识，分管财务工作的领导与其他领导关系不和谐，财务部门在单位管理中缺乏权威。在这种环境下，开展预算管理工作，预算的刚性约束、规范执行，资金合法、合理去开支根本无从谈起。  2 预算定额标准不合理 制定科学合理的支出标准和预算定额是编制部门预算的基础。但历年来，省财政厅制定的公用支出定额标准与现实脱节，造成各预算单位不得不想办法将基本支出去挤占项目支出，没法真实反映支出水平。一是省财政厅在每年下发的关于编制自治本级部门预算的有关通知中，部门预算定额标准一刀切，行业制定的基本支出公用经费定额不切合实际。规定公用经费定额并不是根据各部门的资产、行业职能特点等基础信息据实测定的，省交通运输厅下属的港航管理、公路部门，管理点多、线长、面广，定额标准没有考虑到行业工作任务的特点，例如公路部门的建设和养护管理及行业指导工作场所遍布全省各地，大部分生产、管理等工作任务都需要经常在路上跑，车辆使用费用也大大高于一般的行政事业单位，但近十来年不管行业特征，不论油价涨跌，一般事业单位的公务车运行维护费（二档）简单地分轿车3.132 万元，旅行越野车 3.492 万元，经济型车 1.476 万元。二定额标准严重偏离现实的物价水平，而且连续多年不变。二是尚未建立项目支出预算编制标准体系。省财政部门与各级主管部门本身均不采取有效的调查、论证手段，去制定出科学的定额标准，编制的项目多是编制单位和人员凭借主观经验，主管部门对其支出审核缺乏客观依据，难以保证项目支出的科学性、合理性。  3 收支编制不完善，未按要求实行综合预算 省财政厅已经连续6年下发的部门预算编制通知强调要按照综合财政管理的要求，对能纳入预算内的预算外资金，都要纳入预算；对目前暂不能纳入预算的预算外资金，也按照预算管理要求进行管理。然而，从近三年的财务、审计检查结果上看，市公路管理局每年有200多万元经营性收入和经营性支出没有编入当年预算，纳入单位预算管理。事业结余和结转，以及专用基金和事业发展基金只是小部分编入次年预算，每年仍有超过1000万元资金没有编入次年预算，纳入预算管理。市公路管理局虽然没有面临残酷的市场竞争，但综合预算管理模式，是时代发展的产物，同时也是全面依法治国的必然选择，需要提高财务预算管理的认识，以创新、强化的原则进行管理，以确保预算编制合理性和预算执行有效性。但市公路管理局有关部门和人员没有积极分析综合预算管理模式的相关问题，以针对单位的实际发展情况，编制科学的收支计划，运用灵活的预算方法，以确保有效提高预算管理效率的。  4 预算管理缺乏科学有效的绩效评价指标体系 一直以来，市公路管理局的预算管理存在“重编制轻执行”的现象，各单位（部门）做预算的时候总是千方百计多要钱，但是预算批复后却不依法、依规花钱。由于没有科学有效的绩效评价指标体系，以及相应的预算执行绩效考核机制，市公路管理局许多下属单位仍然是按照以往的老一套工作经验和方式方法使用资金。最近五年，预算执行几乎每年都要接受生活上财政厅、审计厅甚至是国家审计署的审计，除了真实性、合法性、合规性存在问题外，数额较大的项目支出结转结余已经引起相关部门的极大关注，一直作为审计检查的重中之重。由于公路小修保养、公路中修、公路大修、公路改建等项目支出预算在整个市公路管理局预算盘子上占着极大比重，如何提高公路养护项目支出的经济效益和社会自然就成为市公路管理局亟待研究解决的问题之一。预算的绩效考核评价，一要考核的是执行力和执行率，另一方面考核的则是预算编制的问题，只有科学、完整、合理编制，才能真实、合法、合规地执行。研究建立一套切实可行、科学有效的预算绩效评价指标体系，不仅是促进公路事业单位预算管理工作水平的提高，公路养护事业迈向科学化、规范化、精细化发展的要求，更是学习实践“三严三实”的重要体现，是进一步完善公路财政体系的重要内容，是实现财务工作规范管理、提高财政资金使用效益的基本要求。  5 决算成果利用率低 部门决算是预算单位收支状况、各项资金和资产管理状况的综合反映，是编制预算、实施科学财务收支符理的基本依据，在经济管理中具有非常重要的作用。而在实际工作中，由于对部门决算的目的和意义认识不足，市公路管理局从上级主管部门到基层预算单位都缺乏科学、适用的决算分析方法、分析指标、分析程序，以及预算执行评价标准等方面的研究，各单位每年决算分析的重点也只仅仅是对预算执行情况进行的横向分析，和历年与当年的收支情况的纵向分析，以及当年资金结转结余情况和资金往来挂账情况的说明。决算分析仅仅是满足于“报账”，只限于报告花了多少钱，至于怎么花的，花到哪里去了，产生了什么样的效果都没有，分析工作浅尝辄止、浮于表面、甚至流于形式，没有充分有效地利用丰富的决算数据资源进行分析和决策，不能有效地成为编制以后年度预算的依据，更没有将决算数据分析与预算编制结合起来作为对预算执行最终结果的评定，致使部门决算成果未得到充分地运用，限制和影响了其作用的发挥。  6 预算决算不透明，未按要求公开 预决算公开是财政改革的核心要求，是现代国家治理制度的基本特征，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力。预决算公开是认真贯彻落实党的十九大会议精神和党中央、国务院的决策部署的体现，是《预算法》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求。李克强总理明确提出要“建立公开、透明、规范、完整的预算制度”以及“深化细化预算决算公开和'三公’经费公开”。近年来，中央和地方围绕全面深化财税体制改革，建立现代财政制度，进一步推动预决算公开，提高预决算透明度，强化社会监督，促进依法理财，转变政府职能，规范政府行为，推动国家治理和治理能力现代化，预决算公开的范围不断扩大，内容不断细化，但市公路管理局及所属单位的预算公开工作，与党中央国务院的要求和社会公众的期望还有很大的差距。一直以来，事业单位预算编制和执行的透明度相对于行政单位而言普遍较低，这是全国现象。大部分事业单位内部、外部缺乏预算管理的监督管理机构,对预算进行全过程、全方位的监管，无法对预算执行情况的有力监督。由于没有充分认识到预决算公开是促进单位改革，强化单位管理的重要手段，市公路管理局没有研究建立预决算公开制度，去对公开的责任、方式、内容、范围等进行明确和规范。  7.结论 要提高预算编制的科学性、合理性和准确性，规范预算的执行，提高预算的执行率和执行力不能一蹴而就，各单位仍然要结合行业特征和单位实际情况，必须通过加强协调，全过程、全方位及全员参与预算管理，不断加以探索和实践，才能取得理想成效。公路养护事业单位在预算管理过程中与财政主管部门既是合作共赢的过程，也是充满博弈的过程，我们应该更加主动与财政部门加强沟通，让财政部门走进公路交通，更加充分了解公路交通行业特征，以利于制定科学、合理、公正的定额标准和考核指标体系，共同制定和完善符合公路行业特点的预算管理机制。 参考文献 [1]邓启雄. 广西公路养护事业单位预算管理问题研究[D].长安大学,2016.  |
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