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刍议市场化破产背景下府院联动机制的完善 推荐语 国家市场监管总局、人力资源社会保障部、商务部、海关总署、税务总局于2021年12月29日联合发布《企业注销指引》（2021）中明确：“人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的，企业清算组、破产管理人可持人民法院终结强制清算程序的裁定或终结破产程序的裁定，直接向登记机关申请办理注销登记”。《企业注销指引》（2021）的发布标志着市场主体的退出制度日趋完善，也对市场化破产中府院联动机制有着重大意义。 刍议市场化破产背景下府院联动机制的完善 一、问题的提出 甲公司为乙公司的子公司，债权人向人民法院受理债权人对甲公司进行破产清算后，因甲公司无财产可供分配被法院裁定宣告破产，并裁定终结破产程序。在管理人办理甲公司的工商注销登记之际，工商登记部门以乙公司对甲公司的股权尚被质押为由，拒绝注销甲公司的工商登记信息。在上述案例中，工商登记机关的理由主要有两个，其一是未经股权质押人同意注销破产企业的工商登记，登记机关注销股权出质登记存在法律风险；其二是工商部门本身系统操作问题，即在此种情形下，多数工商登记部门无法在其系统上办理注销登记。 破产管理人在办理注销破产企业工商登记时，可能碰到上述因破产企业的股权被质押而无法办理注销登记的问题。重庆市沙坪坝区人民法院的做法可供参考，该院的做法是，通过向工商行政管理部门发出司法建议的方式，要求工商行政管理部门依法办理宣告破产并终结破产程序的企业法人申请注销登记。经工商行政管理部门研究论证后，该司法建议被工商行政管理部门采纳，并为破产企业办理工商登记注销。 股权是公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。在实务中，设立股权质押是公司股东提供担保的常见方式之一。与一般担保标的不同的是，如何评估股权的价值属于实务中的难题，常见的做法主要有公司净资产、股价、出资资本以及议价等评价标准或方式。本质上，股权是股东基于股东身份和地位而享有从公司获取经济利益并参与公司经营管理的权利。“无产可破”的公司被宣告破产后，公司实际上已经被宣告进入一种不可逆转的“死亡”状态，这种“死亡”本质上与注销企业工商登记并无区别，因为公司股东已经完全丧失了对公司经营管理的可能，亦无法基于股权而获得经济利益，即股权价值处于“有名无实”的状态。另一方面，质押权人也很难从被质押股权中获得实际收益，注销企业工商登记仅为完成向社会公众的一种程序性公示，让被质押权的股权从“有名无实”的状态变为“无名无实”的状态。正因如是，沙坪坝区法院以司法建议的方式通知工商登记部门，且打通了注销破产企业的障碍。可见，这种行政机关与破产审判工作之间的沟通，确实为推进破产程序提供了思路。 上述实务问题体现出府院联动机制在破产程序中存在运行不畅的问题。令人欣慰的是，为加强司法与行政协调配合，加速对“僵尸企业“的清理，2019年7月16日，国家发展改革委、最高人民法院等13个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，打开了构建府院联动机制的阀门。随后，各个省、直辖市、市也相继发布有关府院联动机制的政府文件。2021年12月29日，国家市场监督总局、人力资源社会保障部、商务部、海关总署、税务总局联合发布《企业注销指引（2021年修订）》[2021年第48号]。诚然，府院联动机制为解决破产企业衍生的社会治理问题提供了思路，同时有利于提升和优化地区的整体营商环境。但是，笔者顾虑的是，在市场化破产背景下府院联动机制本身能否实质上根治破产程序中衍生出的社会治理问题？如何避免行政权介入破产审判工作的同时又不挫伤到破产法规范体系？ 二、路径依赖：行政机关在府院联动机制中的定位 （一）府院联动机制的变迁 1.不同时期下的府院联动机制 何为“府院联动机制”？目前理论界与实务界并没有正式的定义。有学者称，府院联动机制是目前在破产审判工作中解决破产企业衍生社会问题的一种新生机制。笔者认为，府院联动机制是为顺利推动破产程序，行政机关依法对破产审判工作予以支持的体现，本质上是行政权对司法权的协助。 府院联动机制自破产审判工作伊始就已经切实存在。在1988年，基于处理国有企业面临的困境、避免国有资产流失这一特定的历史背景，《中华人民共和国企业破产法（试行）》正式施行，破产审判工作的落地面临的第一个阻碍就是如何得到行政权的加持。彼时的破产审判属于政策性破产，行政色彩较为浓厚，从而形成了以行政为主导的鲜明的破产审判特色。不可否认的是，在该时期下，行政部门的介入为当时破产审判工作的推进起到关键作用，但同时，也增强了破产审判工作对行政权的介入的依赖。 随着改革开放的发展和混合所有制改革的推进，市场化的主体企业也面临破产之虞，从而进一步催生了现行企业破产法，即《中华人民共和国企业破产法》。现行企业破产正如同其设立目的一样，试图在市场经济体制下力求规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。但是，现行企业破产法及其司法解释并未对如何厘清行政权与破产审判权之间的关系做出实质性的安排。 凡是过去，皆为序曲。基于世界银行对营商环境的评价标准的要求，我国意识到市场主体的退出机制是现代化经济体系的重要组成部分，因此，无论是行政机关还是司法机关都应将营商环境的要求融入到工作中，互相协助。进言之，在市场化破产的发展需要求，行政权在破产审判工作中正试图与司法权构建一种新型关系。 2.府院联动机制的内在要义 从宏观层面来讲，如何处理政府与市场之间关系的问题在企业破产法中同样存在。从功能主义的角度而言，困境企业通过企业破产法进行再生，清理“僵尸企业”，都是社会资源的再次分配。而府院联动机制在推动破产程序的同时，也带来行政权介入司法权的问题。但是，我们应杜绝行政权的介入影响企业破产法对社会资源再分配的功能。 维持行政权与司法权之间的长久关系，必然需以良性为前提。在破产审判工作中，如行政权强势地介入司法权必然阻碍或者抑制企业破产法正常功能的缺失。如破产审判工作受理掣肘于行政权的扩张，将导致“僵尸企业”堆积在市场中，无法及时清理，进而影响职工安置、社会资源无法整合等社会问题。然而，这正是违背企业破产法设立的初衷。府院联动机制是行政权介入破产审判工作的一种外在表象，侧面体现出破产审判工作亟需形成独立的规则体系，这种规则体系可常态化、独立地运行。 （二）推动府院联动机制面临的困境 目前国家层面以及各个地区层面已经发布相关府院联动的政策文件，但在实际运行中，不免碰到如上述案例中无法注销破产企业工商登记或者办理不通畅的情况。笔者认为，目前，破产审判工作中仍可能碰到多方面的阻力。 1.“破产”观念有待加强 在大众百姓朴素的法律观念中，“破产”一词极具贬义象征，与“拯救”企业关联甚少，忽略了破产所具有再次分配社会资源的功能。而且，自企业破产法施行以来，破产案件数量较少，破产审判庭在人民法院属于边缘化的部门，审判业务量远不及刑事审判庭和其他民商事审判庭。自2015年左右，各地破产案件逐渐有上升的趋势，那么，对于行政机关及其工作人员，尤其是一线工作者，有关企业破产事项的办理属于“新型”业务，对于这种“新型”业务的认识不够，导致需要将问题层层上报，最后通过会议进行决定，从而徒增了破产审判工作的时间成本。 由此，导致行政机关缺乏对破产审判工作的了解，体现为对法院受理企业破产后的法律效果认识不足，如部分税务部门经通知后不了解税收债权的申报债权等；对宣告破产以及终结破产程序的法律效果认识不足，如税务部门不了解办理破产企业的清税、工商部门不了解简易注销破产企业等。 2.冲击现有的行政管理体系 首先，在前文的案例中，注销破产企业的股权质押程序与注销正常企业的股权质押程序存在较大差异，已经突破行政机关原有的工作边界或认识范围，多数行政机关在具体事宜的把握上仍然遵循着“照本宣科”式的处理思路。实践中，为了避免追责的风险，行政机关不乏出现了拖延处理的应对方式，从而增加了时间成本。 其次，我国行政权的扩张体现于行政机关众多以及权责边界不明晰，就一个行政行为常出现“九龙治水”的现象。然而，破产审判工作本身也是社会问题的综合处理，涉及事项常常牵扯多个行政机关。为此，现有的府院联动机制基本上是由各行政机关的主要负责人牵头，组成处理破产企业组或设立专门办公室。 另一方面，从法院受理破产申请到管理人向法院提交终止履职报告期间，具体破产事务主要由管理人进行完成，但管理人本质上为中介机构，无法影响或者突破行政机关已经形成的行政管理环境。 3.简化行政手续的或有风险 如前所述，虽然工商登记机关所担心的法律风险较小，但不可否认的是，因为破产法规范体系的不完善以及实践操作上的瑕疵，过度简化相关行政手续，可能形成法律漏洞。 如因管理人未尽勤勉尽责义务导致债权人或者利害相关人损失的，债权人或者利害相关人可通过企业破产法向管理人进行救济。但是，对于行政机关而言，若因非法简化行政手续导致行政诉讼，则行政机关可能面临行政赔偿的法律风险。 （三）行政机关在府院联动机制下的功能定位 众所周知，企业破产法较之于其他部门法而言，属于特别法，企业破产法涉及内容庞杂，破产审判工作本身具有综合性和复杂性，行政机关的助推必然有利于顺利推进破产程序。基于这一共识，需要进一步明确和注重行政权与司法权在破产程序中的衡平。 如前所述，在国有企业面临困境的背景下，《中华人民共和国企业破产法（试行）》的施行具有浓厚的政策性破产，在推动破产程序上，建立以人民政府为主导，联合其他行政部门的清算组或者管理人共同处理破产企业，行政机关在这种府院联动机制中的功能定位为“行政主导”。随着对市场与政府关系认识的提升，市场本身能实现社会资源的配置，政府只需要扮演好“守夜人“的角色。毋庸置疑，作为社会资源的一种再分配方式，破产理念也应融入市场中，摒弃之前的政策性破产，建立和完善市场化的破产法规范。作为“守夜人”，政府在府院联动机制中应以“行政配套”的地位存在，并且行政行为应吸收司法的被动性，抑制行政行为的主动性。 另外，府院联动机制在目前的司法实践中多以司法权向行政权单向请求支持。就前文提到的案例，在司法机关作出司法判断后，管理人持有破产法律文书去寻求行政机关的支持，以及重庆市沙坪坝区人民法院向工商登记部门发出司法建议。这种单向性的府院联动实质上体现出在破产审判工作中行政权高过于司法权，这不符合市场化破产的要求。在一定过渡时期，行政机关的个案协调对破产审判工作起到一定的推动作用，也需要经历过渡时期的磨合，使得行政机关更加了解破产审判工作。那么，除了个案协调之外，府院联动机制更需要具备常态化和互动性，政府以及其他行政机关应从府院联动机制中提取与自己行政职责相关的破产事宜，并将该破产事宜融入或者组建到行政职责中。政府作为主要牵头者，应积极推动其他行政机关完成上述从提取到融入或者组建的工作，让其他行政机关与破产审判机关形成一对一的高效互动。 府院联动机制是具有中国特色的处理破产企业衍生出社会问题的机制，也是政府与市场之间关系在破产审判工作中的一个“缩影”。在市场化破产中，府院联动机制应以“行政配套”的地位配合破产审判工作。毋庸置疑，府院联动机制能为当下营商环境的优化带来正面效应，但在市场化破产中作用也将越来越小。 三、府院联动机制的完善 为实现市场化破产环境，府院联动机制本身属于辅助手段。在破产审判工作中，行政权应抑制自身的主动性，有助于配合完成破产企业清理的“最后一公里”。 1.府院联动机制的应然要求 如前所述，不同时期下的府院联动所承担的定位存在差异。在破产审判工作中，府院联动机制旨在帮助破产程序的推进，这种推进的力度与企业破产法本身的影响存在一定的关联。但是，在市场化破产中，由于破产审判工作经验的积累，行政权的介入会越来越少，更多的是配合破产审判工作处理较为简单的程序性事务。 与此同时，这也要求对参与破产程序的主体而言，尤其是法官或者管理人也需要站在行政机关的角度，考虑行政机关可能面对的困难和压力。比如，涉及职工安置问题，审判机关与管理人需要从维稳的角度避免出现损害职工权益和产生社会不安因素的情形。 2.府院联动机制的内容架构 行政机关应加强关于企业破产法的知识储备。在破产审判工作中，管理人应依据企业破产法第二十五条的规定依法履行职责，在具体不同阶段，法院会根据债权人会议的决议作出相应法律文书。那么，行政机关需明确了解破产审判工作中不同阶段的法律文书背后的法律含义，并作出形式审查，进而结合自身职责作出一定行政行为。 此外，行政机关之间，以及行政机关与破产审判机关之间应建立常态化的沟通机制，就破产工作中的难点事务进行沟通，为后续履行行政行为扫除障碍。另外，就破产审判的进展，司法机关应要求管理人及时发布至指定的平台，以便行政机关通过一定网络信息平台进行查看。同时，对于各个行政机关之间，应互联互通，建立常态化的沟通机制，以便于将设计跨行政机关事宜的处理。 结语 从时间的维度而言，我国企业破产法的立法工作与时代背景有着千丝万缕的联系。从避免国有资产流失的困境到鼓励市场化经济，企业破产法也从政策性破产向市场化破产在转变。其中，府院联动机制恰是政府与市场之间关系在破产程序中的一个“缩影”，也是行政权介入司法权的体现。正确认识府院联动机制的实质有助于准确地把握其功能定位，有助于破产审判工作走向市场化破产方向。但是，随着破产实践的深入，由于破产法涉及法律法规或者相关行政部门较多，冲突和困难也在随之变化，府院联动机制不可避免地需要不断革新，需要在动态中找到行政权至破产审判工作中的合适位置。 参考文献 1.韩长印、何欢：《隐性破产规则的正当性分析——以公司法相关司法解释为分析对象》，《法学》，2013年第11期。本文关于“非破产法”的定义，主要参考该文章的界定，即“破产法规范”是指向我国现行《中华人民共和国企业破产法》及其最高人民法院发布的有关企业破产的司法解释、规定、通知、批复、会议纪要等文件的统称。相反，“非破产法规范”是指我国“破产法规范”以外的法律法规的统称。 2.《重庆|沙坪坝法院一份司法建议打通破产企业注销登记障碍》，https://mp.weixin.qq.com/s/-NVncGO1BiSnsntiapUfwQ，最后浏览日期，2021年3月28日。 3. 《中华人民共和国公司法》第4条。 4.施天涛：《公司法论》，法律出版社2018年版，第254页。 5.王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，《人民法院报》，2018年2月7日，第7版。 6.陆晓燕：《府院联动的构建与边界——围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开》，《法律适用》，2020年第17期。 7.范志勇：《从单边走向互动的破产府院联动机制——以我国法院的破产能动司法为中心》，《中国政法大学学报》，2021年第1期。 文章来源：“福建英合律师事务所”微信公众号 |
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