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按 语 2020年1月11日，广东省法学会破产法学研究会2019年年会在佛山市圆满举行。最高人民法院咨询委员会副主任、中国法官协会副会长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、二级大法官杜万华就《提高破产审判质量和效率应当建立的几个重要工作机制、制度和措施》作精彩演讲。讲座实录首发于“破产法视界”微信公众号，感谢杜万华大法官和“破产法视界”公众号授权中国破产法论坛官方微信公众号转发推送！ 提高破产审判质量和效率应当建立的 几个重要工作机制、制度和措施 杜万华 （2020年1月11日 广东佛山） 新年伊始，广东省法学会破产法学研究会以“破产法律制度融合与创新，助推大湾区营商环境优化”为题，在广东佛山召开学术研讨会，为广东省的经济社会发展改革开放献计献策，为经济常态下的中国社会主义市场经济发展献广东智慧，很值得我们学习。在这里，我预祝研讨会取得圆满成功！ 利用研讨会这个平台，我今天将以“提高破产审判质量与效率应当建立的几个重要工作机制、制度和措施”为题，谈一谈我对如何让我国破产法律制度从纸上的法律，变为推动供给测结构性改革，构建我国优越营商环境的现实制度的浅见。 早在1986年，我国就通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，初步建立了中国的企业破产制度。但三十年以来，此项制度一直没有完全落地。究其原因除“姓资姓社”的意识形态理念和传统观念外，没有根据中国社会的具体情况，制定相应配套的工作机制、制度和工作措施，是重要原因。针对这一问题，我于2019年12月，在四川省破产法学会成立大会上所做的学术报告中，专门就破产法律制度如何在中国落地扎根谈了我的观点，并提出了十个方面建立配套的工作机制、制度和措施的意见和建议。 今天，我不在这里全面重复这十个方面的内容，只对其中几个重要的方面，再深入谈谈我的看法。 一、要让破产法律制度在中国扎根，必须建立专业化的破产审判机构和破产审判队伍 任何一项好的法律制度被制定出来，必须有一个专业化的执法机关和专业化的执法队伍予以实施，这项法律制度才能在实际生活中发挥作用。由于历史和现实的原因，破产法律制度被制定出来后，专业化的审判机关和专业化的审判队伍一直没有正式建立起来。这是我国破产法律制度长期不能落地生根的关键所在。正如在战争中即使有良好的战略构思，正确的战役设计，先进的战术和战技理论，而没有一直能征善战的军队，要想打赢战争是绝无可能的。正因为如此，世界银行在评价各国营商环境优劣时，将合同执行率和破产法律制度落实情况作为重要的指标。 2015年以来，为推进中央确定的供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”，最高人民法院狠抓了破产审判机关和专业化破产审判队伍建设，到目前为止，全国各级法院已经拥有100多个破产审判庭。特别值得一提的是建立了北京、上海、深圳、广州、天津、杭州、温州、重庆等八个专业化破产法庭。但应该看到，已经建立的100多个破产审判庭不少还是“两块牌子，一套班子”的模式，专业化程度还不高；以高度专业化为目标的破产法庭，大多数刚刚起步，经验有待积累，而从全国的角度看，这八个专业破产法庭数量太少，且主要分布在东部沿海地区。如果从当前产业结构调整，现代企业制度完善，补齐市场主体救治和退出机制短板，构建科学化司法工作运行机制，彻底解决“执行难”等社会需求出发，我认为，至少在各省会城市、计划单列市，以及大城市都应当建立高度专业化的破产法庭，这些破产法庭的方向就是相对独立的破产法院；其他地区的中级法院可以设置破产法庭；经济发达地区，破产案件数量较多的基层法院，可以根据需要设立破产审判庭和破产审判专业团队。 设立专业化的破产法庭，破产审判庭，如果没有足够的案源支撑怎么办？我曾在许多地方讲过，目前我国的企业数量巨大，每日新注册的市场主体近2万家；据统计，我国一般注册的企业存活13年的不足40%，僵尸企业的数量十分巨大；许多生病的危困企业没有地方求医救治，死亡企业也没有正常的退出机制。如果逐步建立专业化的破产审判机构，让更多的危困企业得到救治，可以节约大量的市场资源，其社会效果和法律效果都会很好。设立专业化的破产审判机构后，这些机构可以依法审理破产清算、司法重整和司法和解案件；可以审理强制清算案件；可以审理破产案件的衍生案件；可以审理负有清算义务的当事人未履行清算义务而应承担赔偿责任的案件。这些类型的案件数量较多，完全可以支撑专业化破产审判机构的良性运行，不会出现浪费审判资源，法官无事可做的现象。 设立专业化的破产法庭和破产审判庭，依据现行编制和案件管辖的规定，是否存在跨越不了的障碍？对此我认为有三条路可走。 一是各省、计划单列市以及大城市可以利用司法体制改革的方式，逐级报请最高人民法院设立专业化的破产法庭。目前已经设立的八个破产法庭就是按此思路建立的。以后各省完全可以按此思路设立专业化的破产法庭，建立破产审判的主力军。二是利用人民法庭的模式设立专业化破产法庭。按照现行法律规定，人民法庭是基层人民法院的派出机构，不属于人民法院的内设机构，不受法院内设机构职数的限制，只要工作需要就可以设置。目前人民法庭在农村依然应当走综合法庭的思路，而城市人民法庭更多应当走的专业化法庭的道路，如道交法庭、家事法庭、劳动争议法庭、金融法庭等等。用人民法庭的方式设立专业化破产法庭，可以由当地法院逐级上报，省高级人民法院就可以审批。人民法庭的性质虽是基层法院的派出机构，对基层法院管辖的破产案件，当然可以直接管辖，但如果该基层法院的破产案件不多，需要管辖其他基层法院的案件，在法律上能否解决呢？我认为可以解决。例如，某中级法院想设立一个破产人民法庭管辖三个基层法院的破产案件，那他可以根据《破产法》第3条、《民事诉讼法》第37条第1款的规定，通过集中指定管辖的方式解决非辖区的破产案件的管辖问题，以保证专业化破产法庭的案源问题。我认为这个办法是行得通的。三是利用人民法院的内设机构编制解决破产审判庭和破产审判团队的设置问题。最后是按照传统的道路进行设置，在此不再赘述。 有了破产审判机构的专业化，破产审判队伍的专业化建设就有了可靠的前提和基础。建设专业化的破产审判队伍，除思想素质和政治素质外，应当以破产法律业务的专业化为本，破产企业（或市场主体）经营活动的专业化为用，市场化为方向，总结审判经验提高业务能力，高质量、高效率地推进破产审判工作。 应当看到破产审判机构和破产审判队伍的制度化建设是破产法律制度在中国大地上扎根的关键。没有这项制度的落地，其他配套制度、工作机制的建设就失去了平台和依托。这是30多年来破产审判工作实践所证明的一条经验，也是最高法院近几年来大力加强破产审判机构和破产审判队伍建设的原因。 二、让破产法律制度在中国落地扎根，必须加强破产管理人队伍建设 破产管理人在破产程序的推进过程中具有举足轻重的作用。当前社会上普遍反映破产案件处理难，时间长，效率低，与破产管理人制度建设的缺失密切相关。从某种意义上讲，破产管理人制度建设问题已经成为破产案件质量和效率的瓶颈。 我认为，要解决这一瓶颈问题要围绕“三化”来进行。一是要围绕破产管理人队伍的专业化，全面提升破产管理人的业务能力，即破产管理人队伍不仅应当拥有法律专业人才、会计专业人才，还应当拥有企业管理人才、科技人才多专业化人才，以适应不断增长的破产清算、司法重整、司法和解、强制清算等方面的破产财产管理需要。二是要围绕破产管理人工作的规范化，明确破产管理人的职能、任务和工作推进的程序，提高破产管理人工作的质量和效率。三是要围绕破产管理人管理的科学化，全面提高破产管理人的素质，激发其工作积极性，履行好破产管理人的职责。 在围绕“专业化、规范化、科学化”开展破产管理人队伍的制度建设过程中，还应当对以下问题予以注意： 1.要明确破产管理人与法官的关系。在破产程序推进中，破产管理人是法官的助手，在法官指导下开展工作。他们的工作重点主要是围绕破产财产管理、执行法院裁判，推进破产程序的进程开展工作。 2.要在破产程序推进中处理好与相关当事人的关系。具体来说，就是要处理好与债权人的关系，与债务人（如破产企业的关系），与战略投资人的关系，与债务人企业股东的关系，平衡好各方当事人的利益。 3.要在法官的指导下，积极与政府相关部门沟通，处理好与相关政府部门的关系，做好破产程序顺利推进工作。 4.搞好破产财产清理工作。破产财产清理工作是破产管理人的重要任务，包括债权人的债权申报和债权审查，查清破产企业的现有资产，收回破产企业的债权，代表破产企业参加诉讼、仲裁，草拟清算方案等。 5.在司法重整和司法和解中，查清企业陷入破产困境的原因。这是开展司法重整和司法和解重要的基础性工作，是对不同企业采用不同方法处置的前提，应当是破产管理人的工作重点。如果企业是可救治的，则采用司法重整或司法和解的方式。如果企业已无可救药，则采用破产清算的方式处置。对这一问题，我在许多地方已经讲过，这里不再展开。 6.在司法重整和司法和解中，起草司法重整计划方案和企业经营计划方案。其中包括起草债务重整方案，企业整改方案，经营方案等等。破产管理人应当在法官指导下开展大量工作，协调各方关系，平衡各方利益才有可能。只有方方面面的工作做好做实，人民法院批准重整计划方案才有扎实的基础。 7.在法官指导下推动破产程序有序进行。它包括召开债权人会议，监督司法重整计划的实施等等。 8.在破产程序推进过程中，要保护破产财产安全，促进破产财产的保值增值。 9.破产管理人协会应当在政府和社会各界的支持下，大力促进能够挽救围困企业或组织的建立和完善，并在司法重整中依法公平公正地处理好他们与各方当事人的利益关系，按照法治化专业化、市场化的要求，积极救治危困企业。 破产管理人的制度建设，是让破产法律制度落地扎根的重要保障。我们还应当在实践中积极探索，以改革的精神吸取一切有用的经验，从而推动此项制度的不断完善。 三、要让破产法律制度在中国落地扎根必须从中国的实际出发建立和完善“府院沟通协调机制” 人民法院受理的各类破产案件，无论是破产清算，还是司法重整、司法和解案件，都有与一般民商事案件不同的突出特征，即需要政府相关部门的密切配合和支持。30年来的破产审判实践证明，离开政府相关部门的配合和支持，各类破产案件的推进都步履艰难，效果不佳；凡是需要政府大力支持和配合的案件，无论是破产清算还是司法重整和司法和解，都取得明显的法律效果和社会效果。特别是近几年来全国各地法院的司法重整取得的重大成绩，无一例外地都是在党委和政府的支持配合下取得的。如果说什么是中国破产法律制度的特色，我认为“府院沟通协调联动机制”是中国破产法律制度的最大特色。 “府院沟通协调联动机制”是人民法院与各地人民政府在党的领导下，在实践中摸索出的一个工作机制。目前，它也从个案机制向常态化机制发展，从个别地区向全国发展。江苏浙江省建立了省级层面的“府院沟通协调联动机制”，市县级层面的工作机制在全国已如雨后春笋，生机勃勃。从总体来看，凡是建立“府院沟通协调联动机制”的地区，破产审判工作就生机一片，被拯救的企业就越多，经济发展形势就越好。2020年是我国根据供给侧结构性改革的要求，在“六稳”原则指导下，清理“僵尸企业”，推进产业结构调整，促进经法发展的关键一年。要实现今年的工作目标，按市场化的要求，挽救一大批危困企业，就应当大力推进“府院沟通协调联动机制”的建立和完善。只有在党的领导下，府院一心，通过狠抓企业脱危解困，狠抓产业结构调整，新旧动能转换，地方经济才能再上台阶，国家经济才能行稳致远。 要建立好“府院沟通协调联动机制”，首先要明确“府院沟通协调联动机制”建立的目的。“府院沟通协调联动机制”建立的目的，就是根据供给侧结构性改革的要求，以“六稳”为原则，按照产业结构调整，新旧动能转换，建立市场主体救治和退出机制，落实现代企业制度的目标，依据法律赋予职能，建立沟通协调工作机制，相互配合，共同努力促成生产要素的重新配置，完成市场主体救治和出清的任务，保证市场在资源配置中发挥决定性作用的实现。只有“府院沟通协调联动机制”目的明确，府院才能真正做到一条心，一股劲，共同完成历史赋予的重任。 其次，要明确“府院沟通协调联动机制”中政府和法院各自的任务。在推进“府院沟通协调联动机制”的过程中，有人担心这个机制的建立是否会为行政干预司法提供方便。我认为，这种担心是没有必要的。“府院沟通协调联动工作机制”主要解决的问题，是破产程序推进过程中需要相关部门通过履行相关行政职能，解决破产清算、司法重整、司法和解等需要政府协助解决的相关行政事务。至于破产案件的立案、审理，以及在审理过程中对事实的认定，证据的采信，法律的适用，由法院独立完成，完全不受行政的干预。在破产案件的审理，破产法律的适用过程中，由于破产案件的特殊性，没有政府相关行政部门的配合和支持，无论是破产清算，还是司法重整和司法和解，都难以取得良好的法律效果和社会效果。“府院沟通协调联动工作机制”实质上是在司法和行政之间架起一座桥梁，共同完成市场主体救治和退出任务。没有这一机制的连接，无论是司法还是政府，都难以完成这一任务。 再次，“府院沟通协调联动机制”应当通过一定的组织形式和工作程序来落实。“府院沟通协调联动机制”重点在政府相关部门的配合和支持，其召集人应当是政府的主要负责人。同时，“府院沟通协调联动机制”是围绕法院的破产程序的推进展开的，人民法院应当通过“府院沟通协调联动工作机制”的平台，及时、准确地向政府相关部门通报情况，提出需要配合和支持的事项。政府相关部门在工作层面能及时解决的，及时解决；工作层面难以解决的，由政府主要负责人召集“联动机制”成立单位，共同研究解决。为保证“府院沟通协调联动工作机制”的正常运行，应当成立一定的组织，如“联席会议”等组织形式，并制定工作规则和工作程序，再由专门的工作班子负责落实。 “府院沟通协调联动工作机制”是中国破产审判工作实践中总结出来的新生事物。它还有一个逐渐发展和完善的过程。在今后的实践中，我们还需要大胆探索，让这项制度在保证破产法律制度在中国落地扎根中发挥重大作用。 四、要让破产法律制度在中国落地扎根，应当加紧探索如何建立一批能够挽救危困企业的企业 这一问题我曾在许多场合讲过。我之所以一直提出这一问题，就是想解决当前破产重整成功率不高的问题。 从理论上讲，企业为什么会破产？企业之所以会陷入破产的原因，是因为在企业这个平台上的各个生产要素，即资本、土地、技术、管理、劳动力等生产要素的组合----商品，不被市场所接受。解决这一问题的办法有两个：一是将企业这个平台砸碎，把企业聚集的各个生产要素释放出来，在社会上重新组合，这就是破产清算。二是不把企业这个平台砸碎，根据这个企业的需要，从社会中吸收新的生产要素，以市场化为导向，把新旧生产要素重新组合起来。这种重新组合就是破产重整。如果这种重新组合被市场所接受，那就是破产重整成功。但是，在实践中，新的生产要素，如资本、技术、管理、劳动力、市场信息等生产要素是相对隔离的，分散的。现在有钱的不敢投资，怕血本无归；有技术的找不到企业平台实现其技术转化成生产力的梦想；有市场需求的企业消费者，不知道在哪里可以买到他们所需要的产品。因此，能不能做这样的设想：建立一个能集资本、技术、管理、市场为一体的企业，这些企业可以叫公司、基金、中心等等。名称不重要，重要的是能够将分散的生产要素集中起来，在破产重整需要的时候，他们能够作为战略投资人，及时进入破产重整中来。目前，在美国和西方国家已经出现了这样的企业。中国也出现了这样的企业，并有了成功的实践，这就是“四源基金”成功重整重庆钢铁股份有限公司的案例。囿于时间的原因，我就不详细介绍这个案例了。 提出建立一批能够挽救危困企业的企业，从商业角度看，有没有支撑这些企业成立的基础呢？根据统计，我国银行系统每年有上万亿的不良资产，如果加上企业和个人投资，不良资产的数量是很高的。而这些不良资产通常以不良债权的方式存在于各种各样的企业平台上。如此庞大的不良资产率，为支撑能够挽救围困企业的企业存在奠定了扎实的基础。同时，据我所知，由于我国不良资产数额巨大，许多国外机构已经瞄准这一市场，随时准备冲杀进来，抢占先机。面对这一情况，如果国内的企业还没有这个敏感性，就会错失最重要的商业良机。 由于不良资产是存在于各种不同的行业中，我认为，应当以行业为单位，组建这些企业，化解这些不良资产。这些企业组建后，应当与破产管理人协会建立联系，在破产重整需要的时候，能够作为战略投资人及时参与破产重整的谈判，寻求商机。 至于具体操作，这些企业可以通过债权转让的方式收购不良债权，而后通过债转股的方式成为危困企业的股东；而后利用股东的权利，将自己掌握的资本、技术、管理经验、市场注入危困企业，实现新旧生产要素的组合。待司法重整计划完成，企业发展走上正轨，该企业卖出股份，收回投资。这样就实现危困企业被挽救，投资企业获得利润的市场化“双赢”局面。 不过，能够挽救危困企业的企业要能够组建，需要党委和政府大力支持，在各种行政许可方面，如金融、工商、税务，行业许可等方面要开绿灯。这就需要改革的精神，允许民营经济，甚至包括外资涉入这一领域。我认为，危困企业是在市场竞争中出现问题的，在市场中出现的问题，应当通过市场化的方式来解决。只有这样，才能真正实现社会主义市场经济生态的平衡。如果不通过市场化的方式来解决，而由党委和政府来背这个包袱，我们的财政、税务和金融体制是难以支撑的。 我就谈这些。谢谢！ 公号责编：胡姝娴 更多历史消息，敬请扫描下方二维码： 中国破产法论坛 |
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