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行政处罚是一个过程，包括立案、调查取证、讨论研判、听取申辩等程序，最终才能以行政机关名义作出处置决定，其实质内容是基于法定事由对行政相对人实施惩戒，即减损行政相对人的权益或增加其义务。正是因为行政处罚的制裁属性，立法对行政处罚的程序提出了明确要求，只有严格遵循法定程序作出的行政处罚才是合法的。 本文所讨论的“集体讨论”，是法律对行政处罚的一项程序制度规定。新修订《行政处罚法》第五十七条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”但是，关于集体讨论的时间节点，现行法律并未作出明确规定，导致执法人员在执法实践中存在困惑——集体讨论应在处罚事先告知前还是告知后？ 在笔者看来，集体讨论的时间节点应当在处罚事先告知前，具体理由如下： 第一，作为制度安排，集体讨论是行政机关考量如何对“情节复杂或者重大违法行为”予以处罚的必经程序，目的是为情节复杂或重大违法行为的处置提供行政决策保障。执法实践中，执法人员不能简单地认为，只要是在处罚决定下达之前，任何时间进行集体讨论都符合法律要求，而是要确保该项决策保障制度落到具体的程序节点。 第二，在行政处罚程序中，出具“拟处罚意见”是非常重要的一步。虽然在行政行为过程中会出具若干拟处罚意见（如承办执法人员提交给机构负责人的提请审批意见等），但是，向行政相对人下达的处罚事先告知书（有的行政机关称《行政处罚/行政处罚听证告知书》）不同于一般性内部拟办意见，其实质上已载明准处罚内容，即将对行政相对人的权利义务产生影响，一经送达不能随意更改，若申辩意见（含听证，下同）未被采纳的话，即成为正式处罚文书内容。因此，处罚事先告知书的决策性质决定了其需要经过集体讨论后拟定。 第三，如果将集体讨论的时间节点置于事先告知之后，则有可能使重大违法行为的畸轻处罚逃过集体讨论的审查。原因是，根据“申辩不加重处罚”原则，处罚告知之后的集体讨论不能对已下达的告知处罚内容作向上调整。从这点来看，事先告知文书也具有法律效力，这也进一步佐证了它的决策性质。 第四，有观点认为，集体讨论的时间节点应置于事先告知之后，其理由是：一方面避免因改变原处罚意见而再次进行集体讨论，简化处罚程序，提高办案效率；另一方面更加符合新修订《行政处罚法》关于行政机关负责人进行集体讨论作出最终决定的原意。但笔者认为这种观点是错误的。 首先，简化程序、提高效率应建立在程序正当的基础上，未经法定的集体讨论步骤就做出向行政相对人进行处罚告知的外部行为，对特定的案件而言是违反程序正当原则的。其次，告知后改变原处罚意见的行政行为是无需规避的，如果需要改变原处罚意见，恰恰说明了事先告知、听取相对人申辩意见收到了纠错的效果，是应该得到鼓励的。如需改变处罚意见，行政机关再召开一次集体讨论进行变更即可。第三，新修订《行政处罚法》设置集体讨论这一内部制度的原意，正是以形式规范的决策程序对行政行为的合法性、合理性、必要性进行全链条保障，而处罚事先告知显然属于外部化的行政行为，并非内部往来的过程性意见。 综上，集体讨论的时间节点应在处罚告知前。正确理解并选择集体讨论的时间节点，是行政处罚程序正当的必然要求，也是行政处罚合法性的根本保障。 |
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