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乡村观察 乡村调研手记092 我国乡村实行的是群众基层自治机制，故此在村落的基层行政管理体系中，村两委像是乡镇政府与村民之间一条重要的传导带，在乡村的基层行政管理体系中起着关键的主导作用。 其机制运转的顺畅与否，关乎着乡村治理的未来发展前景与命运。在当下乡村的新陈代谢中，村两委这一基层行政管理体系就出现了“水土不服”的现象，从而使之在乡村治理中面临着重重困境。  1 困境一：内生力发展不足——人才的缺乏 “空心化”问题，是近年来一直困扰着我国乡村发展的一个重要问题。人才资源的流失，造成了乡村活力的衰颓，以致很多村寨都在慢慢走向消亡。 以地扪村为例，自20世纪90年代以后，当地渐渐迎来了打工经济的繁荣。到目前为止，地扪75%-80%的中青年都在广东、浙江等地打工，通过打工获得的收入，基本上占据了家庭收入的95%。  村落产业的萧条、经济结构的转变，形成了人才不断从乡村流向城市的主流趋势。另一方面，乡村硬件与软件设施的不健全以及人才孵化环境的缺位，都使得乡村留不住也引不来人才。 这一大环境的窘状，同样也是村两委的困境之一。地扪村两委在本月的换届选举大会之前，村两委班子成员的年龄构成基本都在45岁及以上，完全没有年轻人的身影。  在经过一系列机制改革后，现在一般硬性要求村主任与村书记一肩挑，且年龄在50岁以内，学历则需要达到高中（中专）及以上的水平。地扪村在本月的换届选举中也的确完成了落实，但是这依旧没有改变村两委人才缺乏的困境。 如在2017年底到2018年初，地扪就出现了村书记空缺的现象。出于工作压力与收入的考量，村里合适的人选皆不愿意进入村班子，导致了工作与角色的断层与缺位。  这一现象虽然在上级政府的一系列硬性改革下，看似有所好转，但是根本动力问题始终未得到解决，其前景依旧堪忧。拿地扪新一任的村书记来说，他今年40岁左右，是一位中专毕业的党员，其在本月的换届后，一肩挑起了村主任与村书记两个角色。 但是就其愿意担任村书记的初衷来看，同样是因为家庭缘故短期内无法离村以及在乡镇工作人员与村寨乡贤的多次劝说下，才应允担任相关工作的。 2 困境二：权力下沉——灵活性的缺乏 随着精准扶贫、乡村振兴等工作在乡村的具体落实，基层的行政权力也在进一步地下沉。在愈发紧缩的压力型体制之下，本应以自治为主的村级治理体系变身成了行政的“工具人”，整日来疲于应付，毫无喘息的机会。 这种权力下沉，更多的是对村两委行政事务性的下沉，并不影响村民资源的分配，故此于村民而言，此种权力的话语权并不大。但是，对于村两委而言，科层分明的考核与呆板的制度机制，则令其在重压之下疲于应付，难以发挥其连通上下的传导带作用。  “办事留痕”的台账机制，利于自上而下的监督，却也使得村两委班子成员被困在了台账工作之中。地扪村两委的班子成员曾不止一次提到：每天都有填不完的表册，开不完的会，根本没有充裕的时间做好任何一件事情，无论是对上的，还是对下的。 另外，考核机制如影随形，也让村干们觉得喘不过气来。一位村干就无奈地表示：“不上学那么多年了，反而现在要做的卷子越来越多了，忙地脚不落地，都在搞这些。”如此一来，村两委的乡村自治工作就从根本上丧失了其灵活自主的特质。  此外，一些呆板、僵化的行政性规定，更是加速了乡村自治中灵活性的缺失。如前文提到的对于村书记在学历以及年龄上的硬性要求，这或许是意欲在乡村治理中提高村两委班子成员的素质，但是年长者的经验同样是乡村治理中不可缺少的财富。 因此，这样的规定不能一刀切地应用于地方，需要结合每个地方的实际情况，灵活调整，采取多元主体参与的方式，完善村两委在乡村治理中的体制机制。  3 困境三：权威消解——资源的匮乏 村组——村两委——乡镇这一基层行政管理体系，脱胎于建国后合作化运动、人民公社运动中所形成的乡村行政管理机制，并由此演变发展而来。 也就是说，当下乡村这一行政管理体系的前身就是人民公社时期的生产队——生产大队——人民公社。地扪村，就是在1992年，由地扪大队演变而来的。  这两者之间虽然有一脉相承的演变关系，但是在不同时代背景下，其权威的作用程度却是有很大差距的。在人民公社时期，这一行政体系拥有极大的社会资源分配权力，故此，这些行政管理机构在当时的乡村有着极大的话语权。 到了1978年以后，随着家庭联产承包责任制以及市场经济在乡村渐渐落地，各项资源、权力逐渐回归家庭。由此，在充满行政干预的集体主义管理机制的瓦解中，乡村基层行政管理机构的权威也随之消解，到了新乡村发展阶段，这一趋势愈演愈烈。  权威消解的根本，在于乡村基层行政管理体系丧失了资源分配权。撤除了强有力的行政干预，经济基础却未跟上，这就导致了这一由集体化时代发展而来的乡村行政管理体系在演变发展的新陈代谢中出现了水土不服的现象。 当下，我国的大部分村落，尤其是中西部地区，在没有行政力量干预的情况下，很难进行自主的经济发展。因此，如何将基层乡村行政管理体系建立在当地经济发展的基础上，从而形成有效的调控机制与顺畅传导，成为了当下亟待解决的问题。 作者：张媚，民智国际研究院助理研究员 编务：肖龙楠 责编：吴博晋 图片来源：地扪生态博物馆资料库  |
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