探索纵向干预下地方协同治理机制的形成 | 我院戴亦欣副教授与合作者在Governance发表论文

为了解决复杂的公共事务，跨区域、跨部门的协同机制不断涌现。如何鼓励长效协同机制建立成为学界和实践界的重要研究问题。纵向干预，作为层级体系中的重要手段，在协同机制形成过程中扮演怎样的角色？如何发挥作用？在不同情境下的作用机制有何差异？这些问题值得深入研究。复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员周凌一（清华大学公共管理博士）和我院戴亦欣副教授合作在公共管理国际顶级刊物Governance发表学术论文《Within the shadow of hierarchy: The role of hierarchical interventions in environmental collaborative governance》，以长三角地区环境治理为例，探讨层级体系中不同类型的纵向干预对省级政府间协同治理机制形成的影响。

文章介绍

环境保护、区域发展、水体治理等复杂公共事务常常具有跨域和跨部门的特点，难于依靠单一组织进行管理。近年来，协同（collaboration）的概念应运而生。这种多个主体之间分享资源、相互依赖、在共同目标引导下共同行动的模式，成为解决复杂公共问题或是提供公共服务的新形式，是传统的层级制管理之外的组织管理尝试。过去30年，对协同行为的管理实践层出不穷，从完全依靠参与各方协商互动的自愿协同治理，到完全依靠外界法律和资金压力的强制协同管理，形成了非常多样的协同管理模式。他们能通过不同的机制达到整合各方资源，完成协同行为的目标。但是，从协同关系的长期性和可持续性角度而言，协同治理（collaborative governance）被公认为是最具自愿性和长效性的协同行为管理机制。

西方文献认为协同治理机制的形成主要依靠参与方之间通过多次合作和相互信任构建起来的参与规则、共同动机，以及协同能力，是基于自愿的横向协同机制。近期，部分文献开始探讨纵向干预对协同机制可能产生的影响。基于西方数据的文献认为，纵向干预（例如法律或是资金），能够间接推动自愿协同机制的发展，但无法确保协同机制的形成。同时，过度的纵向干预会抑制自愿机制的产生。本研究在此基础上继续深入讨论两个理论问题：1）纵向干预如何影响协同机制的形成？2）已有的横向互动关系是否会调节纵向干预的影响效果？

本文以长江三角洲地区（包含上海、江苏、浙江、安徽）为研究对象，探讨中央政府的政策要求和相关支持措施如何对长三角地区环境协同机制的构建产生影响。文章将纵向干预分为三类：1）直接纵向干预，指中央通过发文等规制方式要求地方进行协同机制设计，并产生协同效果；2）间接纵向干预，指中央的政策要求（例如，提高环境质量标准）使得地方政府必须通过建立协同机制才能一同完成。这种干预方式往往伴随着严格的目标考核或绩效评估，以敦促地方严格执行；3）中央直接介入地方协同机制，成为协同机制形成的协调方。

作者收集了长三角地区2008-2018年的环境协同行为数据，通过Probit模型分析发现，上级政府的协同要求和目标考核对地方自愿协同机制的形成（本文采用协同机制的正式化程度进行测度）有显著的正向影响力。而地方的横向互动关系（例如既往的合作经历）本身对协同治理机制的构建没有显著影响，但是和纵向压力结合后，能够显著调节纵向干预的影响力。在有横向互动关系的地方，中央的协同要求反而降低了地方协同的正式化程度，意味着地方更愿意利用既有的协同机制成本最小化达成中央的要求。但是如果中央施加带有严格绩效评估的干预方式，则地方往往会提升协同的正式化程度进行回应。

研究结论

本研究的主要贡献包含以下几个方面：

首先，本文清晰界定了协同行动和协同治理的概念，阐明了纵向干预在协同治理研究中的研究意义和当前理论空白。

第二，试图打开纵向干预的黑箱，梳理可能的纵向干预方式，并从理论上分析各种干预方式对协同治理形成的影响机制。

第三，通过实证分析，揭示了纵向干预机制的复杂性。不同的干预工具有不同的影响机制，对地方协同治理机制建立的影响效果也可能是相反的。需要后续在理论和实证研究中进一步讨论。

第四，研究为上级政府设计纵向干预政策提供了借鉴，认为政策设计需要充分考量地方既有的协同基础，并选取适当的干预工具。

作者简介

周凌一

复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员

戴亦欣

清华大学公共管理学院华宇冠名副教授，中国科学技术政策研究中心副主任，政治与公共政策所副所长

论文链接

Zhou, Lingyi, Dai, Yixin. Within the Shadow of Hierarchy: The Role of Hierarchical Interventions in Environmental Collaborative Governance. Governance.

https:///10.1111/gove.12664.

供稿 | 科研办

排版发布 | 发展办