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摘要：幕府自古以来就被广泛用于政治统治和行政管理。至清代,幕府盛行,地方长官辟幕成风,先后出现两种幕府形态——明清幕府和晚清幕府。前者终清之世一直存在,以州县为常规,后者系晚清时期由前者分蘖而来,却自成一系,与前者截然两事,以督抚为常规。明清幕府在清前期一枝独秀,涌现了一批幕学著作,反映了其社会发展变化的现实;晚清幕府于清末成为主流,得才之盛,育才之多,管理之有效,有口皆碑,广为流传。从这个意义上说,研究清代幕府制度,总结其利弊得失,能够给今天的国家治理带来有益的借鉴和启示。 “夫幕所以赞政也”。幕府，自古以来就被广泛用于政治统治和行政管理。至清代，“自督抚以下司道府州县，衙门虽自不同，俱各延幕宾”。此时期，幕府盛行，地方长官辟幕成风，先后出现两种幕府形态——明清幕府和晚清幕府。如果说前者以州县为常规，那么后者则以督抚为常规，它们的生成、递嬗、运行都有深刻的内外在原因。明清幕府始于明代，与之前传统幕府用人多以“朝官兼幕僚”不同，明清幕府“不辟署有官人，但延山林隐佚，有才调经画，称曰幕友”[3]144。幕府制度在明代发生如此巨大转向，与统治者加强中央集权有关。宋代鉴于唐末五代藩镇开府造成国家分裂、中央大权旁落的深刻教训，采取强干弱枝的政策，不许地方行政长官辟设幕府自主用人，而改由中央任命幕职官，协助其佐理政务，以起到分权和监视的作用。但在具体实施时还留有余地，“要处职任，如沿边兵官、防河捕盗、重课额务场之类，寻又立专法听举，于是辟置不能全废也”。明代承袭宋制，且做得更彻底，从中央到地方的各衙门都设立幕职官，明太祖朱元璋自诩这是他“恐各官吏才力不及，特设良法使行之”。他认为“其法已定，其法已良”，如果各衙门主官、幕职官能够亲力亲为，密切合作，则所施行诸事必无“过误稽迟”，那他们一定“食天之禄，安如磐石，名流万古，耿耿而不磨”。然而，其所谓的“良法美意”实际只为方便集权、巩固其统治着想，而忽视传统幕府具有“赞政”功能，是一种自主用人行政的制度。其造成的后果是主官和幕职别无选择，被强拉硬扯在一起，因相互不了解，很难敞开心扉，搞好关系；并且主官尊，幕职卑，幕职无法与主官抗衡，只好仰其鼻息，不敢“与之相异同”，起不到佐政的作用，于是主官不得不依靠胥吏帮办各种事务，但胥吏地位低贱，素质不高，以利为生，主官只能另外找贤能之士来办理一些比较私密或特别之事。额外请人是主官私事，非政府行为，朝廷不给任何待遇，也不支付俸禄，一切由主官自己负责。据研究，明中叶以降，中央从内阁大学士、六科到太监，地方上自督师、经略、总督、巡抚，下至府、州、县各衙门，均有聘幕之例，甚至武将、军卫、举人也聘请幕友，但主要是代办文牍，以“帮闲”居多。明清幕府由此滥觞。明亡清兴，聘幕风气得以延续。顺治八年闰二月的一则上谕说：“迩来吏治，不肖者刻剥民财，营求升转，不顾地方荒残、民生疾苦。稍知自爱爱民者，因上官举荐不公，不觉操守顿易。至于不识文义之人益不胜任，文移招详全凭幕友代笔，转换上下，与吏役通同作弊，贻害百姓。督抚不行纠参，大乖法纪。”此谕透露了下列信息：1.清朝入关之初，聘幕作为明代的一种官场传统已得到继承；2.聘幕风气至少在清初地方衙门比较多见；3.清初，满人充当地方官的较多，其中不识文义者，须仰赖幕友代办笔墨之事。4.清初已出现州县幕友与吏役通同作弊现象，并且出现在上谕里，说明这种现象已经很严重，否则怎么会惊动九重深宫里的皇帝呢。但奇怪的是为何顺治帝不一举禁止地方聘幕，而只是责成督抚纠参？其一就是上文所说不识文义者的需要。清朝入关之初，即实行“首崇满洲”政策，无论中央还是地方任官优先考虑满人，重要位置也为他们所占。《清史稿》坦言：“初制内外群僚，满、汉参用，蒙古、汉军，次第分布。……累朝膺阃外重寄者，满臣为多。”[8]3264满人以骑射为本，罕通汉语，文化水平不高，难以自理政务，“不得不延揽名流”，“集思广益，左右顾问”[3]145，如果予以严禁，则他们势必无法胜任其职务。其二与地方行政制度的设计有关。清代实行主官负责制，督抚衙署因无佐杂属员，自然一切由督抚作主；而司府州县的佐贰官虽是朝廷命官，但“在地方政府中只扮演着卑微的角色”，“大多仅有一些琐碎的、有时甚至不确定的职责”，并且“法律不允许佐贰官和杂职官受理诉讼”。佐贰官要么没有，要么形同虚设，必然使地方各级主官“百事躬亲而不堪重负”，于是“只好在法定以外谋补救的办法，明清式的幕友就是这样来的”。其三是笼络汉族士人。清朝以少数民族入主中原，引起汉人的激烈反抗，遂很想利用汉族士大夫来收拾人心，减少对抗。现在有汉族士人入幕佐政，一方面表明自己是天命所归的新朝，得到士人的扶助；另一方面也可以借机网罗这些人，“勿使去而为患”，所以乐见幕友之存在。其四是无须财政支出。清朝入关后，王朝初创，军事行动尚未结束，财政十分紧张，为此，除了精简人员、机构外，还对官员实行低薪制。一则清人笔记说清代“官俸之薄，亘古未有”，“或曰洪承畴有意为之，以激怒汉人，而不尽然也。一因满人占额太多，不敷支配；一因人心厌乱，容易服从”。也就是说，要供养的满人太多，使清初财政捉襟见肘，清廷不得已采取薄俸政策，但聘请幕友是地方官自掏腰包，不增加任何额外的财政负担，并且还有那么多好处，朝廷又何乐不为呢？如果说以上所论是聘幕应乎清初现实需要的话，那么其在清代的流行还有历史深层的原因，那就是中国传统政治在明代的转变。第一，科举成为入仕正途，削弱官员的行政能力和素质，迫使他们不得不依赖专业行政人才。明清时期，“科目为盛，卿相皆由此出”，“虽有他途进者，终不得与科第出身者相比”。“在科举盛行时代，皆以制艺帖括取士，士不经科举，即无从进身，当未入仕之时，士之所务，类只制艺帖括，而于管理人民之政治，多未究心，至于国家法律，更无从研讨，……一旦身膺民社，日与人民接触，即日与法律为缘，既未习之于平时，自难应付于临事，由是非求助于夙有钻研之人不可，而刑钱幕宾，遂成为饥渴之于食饮，寒暑之于裘葛，而不可离矣。”第二，明清两代为确保皇权至上，注重立法揽权，为此不断制定律例，形成庞大的法律体系，非经过专门学习训练，不易掌握。顾炎武指出，明代“尽天下之权而收之在上，而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之”，结果律例繁杂，令人难以遵循。清代在沿袭明律的基础上，又不断增修条例，法文层出不穷，十分细密。地方主官“刀箧簿书既未学于平日，刑名钱谷岂能谙于临时，全赖将伯助兹鞅掌”，也就是说只能委诸幕友。第三，地方重主官轻佐贰官的制度设计，使佐贰官失去原有的辅佐功能，势必借助体制外力量。元明以降，“府州官县之佐，虽有照磨、经历、检校诸官，所司不过受发上下文移，磨勘六房宗卷而已。明之典史，本典文移出纳，而居此官者，大率阘茸猥下，不自爱惜，人亦以杂流目之。夫大而方镇，小而州县，凡百设施，何一不关民生国计。佐杂微员，既不足与语朝章国故，则不得别求胜任之人。而佐杂之名，又非所以待人才也，于是隆其礼貌，优其饩廪，尊之为宾师，而不敢以丞簿相屈，于是幕友之名起焉”。第四，吏弊严重，需要专人监督。有官必有吏，但吏成为一个社会问题是从明代开始。自明初重科目出身，并对吏员任官的资格进行限制后，吏与士“流品自此分矣”，地位日益式微。他们待遇微薄，升迁无望，为了养家活口，不惜上下其手，玩法妄为，敲诈勒索，欺官害民，使得吏弊空前严重。顾炎武赞同时人“今天下官无封建，而吏有封建”的说法，直言“百官者虚名，而柄国者胥吏而已”，指斥吏“为天下之大害，而不能去也”，无异于“养百万虎狼于民间者”。清承明制，不仅沿袭了明代的典章制度，而且也接收了明代不良的政治遗产，吏弊即是其中之一，上引顺治八年的上谕已然点名批评了。所以为监督约束吏员，也有设幕府、聘幕友的必要。正是基于上述主客观各方面原因，聘幕得到清初皇帝的默许，在地方衙门逐渐流行，“自督抚以下，司道府州县，衙门虽自不同，俱各延有幕宾”[2]676。但朝廷不仅没有对各衙门的幕府事务进行区分和规定，而且也未就幕友的任职资格、责任义务、从业规范等提出要求，因此明清幕府是在清初的运行过程中，逐渐成为一种非正式制度。据研究，黄六鸿《福惠全书》是清代官箴书中最先论列州县幕友的。黄六鸿顺治八年中举，康熙初年先后在山东和直隶做过知县。《福惠全书》是他致仕后根据自己的亲身经历及作为论述州县政务的一部官箴书。该书面面俱到，涉及州县行政的各个环节，多为经验之谈和心得体会，当然也不乏执政技巧和为官智慧。在他看来，幕府对于州县不仅必要而且重要；州县官最需要的是刑钱、钱谷、书启三种幕友，幕友来源有亲友、熟人、他人推荐等；延请幕友要看重其才学、识见及品行，事先须进行笔试、面试，对其才致心术满意后，方可设席相订，或送关书礼聘；幕友的报酬称束修，刚开始不宜过于优厚，以便日后加薪之用，但如果确实品学兼优，自应礼数加厚极力招致；聘请幕友的数量根据需要而定，随时增减其人数；幕友的作用是忙时代劳，不得过分信任和依赖，主官凡事要亲加检点，自己裁决。应该说上述聘请幕友问题，作者是站在州县官的角度立论的，多少有所偏颇，不能全面反映明清幕府制度的基本特征。那么要搞清明清幕府的制度特点，还要看看作为被聘用的一方——州县幕友是如何看待幕学、幕业和幕道的。汪辉祖长期在不同的州县衙门担任幕友，不仅是乾隆时期的名幕，而且撰有《佐治药言》等幕学佳作，可谓集理论与实践于一身。他指出，“习幕一途，与读书为近，故从事者多”。既然“从事于幕者，类皆章句之儒”，就应该明习律例，多读书。“夫幕客之用律，犹秀才之用四子书也。四子书解误，其害止于考列下等；律文解误，其害乃至延及生灵。”他说幕席有五：曰刑名、曰钱谷、曰书记、曰挂号、曰征比。其中前两者最重要，岁修亦较厚，但系专门之学，必须另外拜师学习，如果才识较差，不足以造就，应该立即放弃。对于游幕，他主张就馆宜慎，因为“熏莸强合，必不可久，与其急不暇择，所主非人，席不暖而遽去之，不若于未就之前，先为慎重”。为此他提出的入幕原则为慎交、勿攀援、择主而幕。处馆以后，汪辉祖认为幕友首先应取得主官的信任。要做到这一点，幕友须廉洁自律，除洁守、俭用、范家外，还要虚心、立品、素位。其次，幕友应尽心、尽言、勤事，忠于主官，但尽忠不是愚忠，要以公事为重，因此幕友立心要正、为所当为、坚持原则、成主官之美，如果主官视若罔闻、独出己见，那幕友尽可“不合则去”，就此辞馆。第三，在幕中办事，幕友须示民以信，以民为本，勿轻出告示，尽量不扰民、累民，尤其在受理诉讼案件时，要省事、息讼、慎初报、多救生、为犯人着想、不全信口供、勿轻引成案等。第四，除佐官为治外，幕友的另一任务是检点书吏。“幕友之为道，所以佐官而检吏也。谚云：'清官难逃猾吏手。’盖官统群吏，而群吏各以其精力，相与乘官之隙，官之为事甚繁，势不能一一而察之，唯幕友则各有专司，可以察吏之弊。……故约束书吏，是幕友第一要事。”第五，要处理好与主官和其他幕友的关系。“入幕以宾为名”，幕友须注意宾主关系，始终以宾师身份自处，不可交至忘形，同时不宜苛求主官，也不要过受主官之情，“受非分之情，或不得不办非分之事，故主宾虽甚相得，与受必须分明”。至于同其他幕友的关系，则体现在办事不分畛域，互相关心，互相帮忙，只有这样，才是敬公之义。两相比较，这些出自幕友的切身体会与身为主官的黄六鸿对聘请幕友的经验之谈有许多契合之处。综而言之，时人对幕府的认识大致是这样的：（一）就幕主而言，“事务繁多，势不得不延致幕宾，相助为理”。但他必须自行聘请，因此“须酌量事之烦简，而增减其人”，“剧者需才至十余人，简者或以二三人兼之”。刑名、钱谷两幕席关系主官考成，地位重要，必不可少，“岁修较厚”；其谙练端方、品学兼优者，尤受主官欢迎，“交相罗致”。（二）就幕友来说，“业是者，必先随师学习，时谓之学幕”。尤其刑钱幕友“必经学幕出身，始能出而佐幕”。大体说来，幕友的佐幕能力，“在文字方面，善于下笔，巧于措词，能减免主官责成。在处事方面，理解深透，考虑周到，能为主官出稳当主意”。（三）就主幕关系而论，幕友食主官之禄，理应知恩图报，为主官负责。可他所办都是公事，又“与在官供职者不同”，无品秩进退、功过赏罚可言，难免思虑不周，因此，一方面主官凡事都要亲加检点，权操在手，避免幕友的疏失给自己带来不利；另一方面对幕友应周到细致，尊之如老师，隆之以礼貌，优之以馆谷，使其愿意竭诚效力。至于幕友既然是主官具聘币、备关书，厚廪隆礼请来的，那么他首先要洁身自好，立品律己，以取得主官信任，而后佐官为治，也必须尽心尽言，尽职尽责，以匡救主官疏失，减免主官责成。当然，“宾主之义，全以公事为重”，如果双方不投缘，可互炒鱿鱼，所谓不合则去；倘若二者相得，则和衷共济，“未有不以道义亲者”。由此可见，尽管没有官方的明文规定，但在明清幕府的实际运作中，逐渐形成约定俗成的规范。这个规范是不成文的，但得到主幕双方的认可和遵从，因此也可以说是明清幕府的制度内容。“万事胚胎皆在州县”。因州县衙门数量众多，幕友人数庞大，明清幕府的“幕制以州县为常规”，但该幕制同样适用于清初州县之上的地方各级衙门，只是由于“幕地之崇卑”不同，幕友的身份会有所差异而已。汪辉祖晚年与章学诚儿子论幕学书中曾道及此：尊公书来，以足下决计习幕，期为军府参谋、节镇奏记，较鸡鹜争食稍存身分，属仆致书商榷。……节镇、军府虽养尊处优，亦与所主抗体，毕竟分位相悬，为之者非主人甚贤，计画少有龃龉，訑訑之声音颜色常有难以为情之处。异乡远客去之，则猝无所就，降心抑气间或不免。仆尝闻而矜之，是以佐幕数十年，专就州县礼聘，州县而上至于司抚无不坚辞。太守去州县不远，然亦未尝就者，此则别有苦衷，以为幕之佐吏，专为治民，民之利弊，惟牧令当周知之，亦惟幕州县者有以熟察而详审之。可见，地方高级衙门的幕制与州县衙门相似，只是其幕友较之州县鸡鹜争食养尊处优、稍存身份罢了。但在汪辉祖看来，幕友在州县衙门办的是具体事务，更能锻炼人、人身更自由，最为合适不过了，因此他对于州县而上至于司抚的礼聘无不坚辞。然而，督抚是皇帝的手足，代表皇帝来统治地方，他们的一举一动，皇帝不仅关心，而且尽在掌握中。对于他们聘请幕友来佐理政务，皇帝自然心知肚明，顺治时已予默许。雍正继位后，试图改变明清幕府的非正式制度属性，将之纳入正规的官僚体制内，认为应该对勤慎称职者“授之职位以示砥砺”，也就是吸收进职官队伍中。但雍正推出的新政策可操作性不强，成为具文，至道光年间被明令废止，然而配套的管理幕友的措施却得到支持，并经不断完善，日益严苛：其一，禁止上级官员向下属勒荐幕友。雍正十三年覆准，“上司勒荐幕宾、长随，许属官揭报，将勒荐之上司照将游客优伶人等转送各府州县例革职，或属官徇隐不行揭报者，照受嘱不报例革职。若属官营求上司，因所荐幕宾、长随有勾通行贿等弊，照夤缘馈送例，分别议处”。其二，不许幕友出入公署，往来交结。乾隆五年覆准，“地方官延请幕友，务令关防严密，不得任其出入往返”。次年上谕重申，“上司幕宾往往藉端出外，与各官往来款洽，串通信息”，“着通行外省大小官员，加意防范，严密稽查，务使各守关防，屏除弊窦”。其三，责成各级官员监督幕友。乾隆二十二年谕，“各省督抚延请幕友，务宜关防扃钥，概不得任其出署，往来交结，以绝嫌疑而肃官守。若不遵功令，致被参劾，或因事败露，必将纵容之督抚治罪”。又覆准，“道府州县官幕友，责成布按两司严加察访，一有互相勾结徇私滋弊情事，即行揭报题参，将该道府州县分别纵容、失察，照例议处。傥布按两司等不实力奉行，督抚即据实劾参，系徇庇者，降三级调用；系失察者降一级留任。如督抚不据实查参，将督抚亦降一级留任”。其四，幕友失职应受法律惩治。幕友因非职官，本不受课吏之法约束，但乾隆五十五年下谕，“嗣后各省劣幕，如有主使作弊，本官获罪，定案时即着与本官同罪，不得稍从宽减，着为令”。其五，严禁上司以属员为幕友。嘉庆五年下谕，“嗣后各省督抚等不得将所属人员留入署中，致滋弊端，如敢仍前私自留用属员，别经发觉，或被科道纠参，必将各该督抚及留入署中之员，一并治罪，决不宽贷”。除这些外，加上回避制度、五年任期及不得滥邀议叙等，构成一个较为严密的防范幕友体系。明清幕府本是体制外的东西，有其自身的运作规范。雍正想通过制度创新，将之转入体制内，对当时的社会来说，此举有些超前，致使转制不成功，反而给它套上很多枷锁。这些枷锁表面针对的是幕友，但实际制约的却是幕友背后的主官，因为幕友是主官自行请来相助的，倚为左右手。皮之不存，毛将焉附，幕友的问题是主官带来的。所以为能够自主用人，主官总是想方设法挣脱那些条例的束缚。承平时期，挣脱并不容易，总被斥为违例，而当变局来临，便是很好的时机，这就为晚清幕府的萌蘖创造了条件。晚清幕府由明清幕府分化而来，是在近代中国面临千年未有之变局、清朝中央政府应对失灵的情况下，从地方大员幕府中应运而生的一种幕府制度创新。为什么晚清幕府脱胎于明清幕府，却能摆脱母体，自成一系呢？原因就在于起自嘉道年间的时代变局。这个变局因清朝的衰败及随之而来的内忧外患引起。为应对变局，清廷广开言路，放松思想控制，并起用廉吏和新人尤其是汉族官员实施改革，使嘉道政局出现一些新动向。第一，学术风气有所转变。嘉庆朝部分士人开始关注现实，究心世务，“学者著书，稍稍谈经济，究韬略，明习国家掌故”，“若赵翼之《皇朝武功纪盛》，严如熤之《苗防备览》《三省边防备览》，皆有涉世务之作”。“至道光时则时事之接触，切身之患，不得不言有三端：曰盐，曰河，曰漕。议论蜂起。”嘉道朝学风的转向不仅唤起晚清士人的济时意识和抱负，使沉寂已久的经世之学重新活跃起来，而且开启晚清学术界立足当下，议政言事、出谋划策的新风气，为晚清幕府的崛起提供人才保证。第二，汉人逐渐受到重用。清朝出于巩固自身统治的需要，重用亲贵和旗人来垄断政治权力，不仅中央如此，地方也这样，“康雍两朝，西北督抚，权定满缺，领队、办事大臣，专任满员，累朝膺阃外重寄者，满臣为多”，结果吏治不饬，百弊丛生。嘉庆皇帝亲政后，立即做出调整，起用一批汉族官僚，满汉比例自此发生变化，尤其汉人督抚逐渐占据优势。《清史稿》就此评论说：“大抵中叶以前，开疆拓宇，功多成于满人。中叶以后，拨剧整乱，功多成于汉人。”第三，中央统筹决策能力日益减弱。清朝康雍乾三朝皇帝都英明有为，深具文韬武略，加上当时人才称盛，辅弼得力，因此能够总揽大权，钦宸独断，令出惟行，“大小省督抚、开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺”。这好的一面是中央有权威，事权归一，操控自如，不好的一面是地方大员沦为奉行文书的工具，“于是相率为乡愿”，“不求有功，第求无过”。遗憾的是，好局面不能持久，坏效应却愈演愈烈。自乾隆中后期起，雄主倦勤失政，吏治民生军务不可问矣。而接手这个不良资产的嘉庆、道光两帝均为稍逊风骚的守成之主，能力有限、环列左右的耳目股肱又老成持重、辅政乏术，因此他们不得不屡屡下诏敦劝大小督抚和持节之吏力图振奋，绥靖地方。这意味着中央已经无力做出应对困局的全盘决策，只能让渡一些权力，希望地方自行整治，补偏救弊。而当地方大员听之藐藐、碌碌无为时，皇帝也惟有哀叹“虽再三告诫，舌敝唇焦，奈诸臣未能领会，悠忽为政”而已。可见，自嘉道年间起，清朝中央不仅处置危局能力下降，而且令出不行，权威失坠，这就给地方上具有经世意识、意欲有所作为的大员创造了条件。道光时，“盐、漕、河三事，能文绩学之士皆有论述，而当事之臣采用之，朝廷听纳之，颇有改革”。这个当事之臣即是两江总督陶澍，他的幕府汇聚了当时的能文绩学之士，为他提供决策咨询，使其对盐、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，兴利除弊，其职能与专为幕主处理琐碎政务的明清幕府完全不同，成为晚清幕府之嚆矢。咸丰初年，太平天国爆发，中央竭尽所能却无力镇压，再次求助地方，于是陶澍幕府的示范效应、传染效应得以发挥，以曾国藩为代表的一批地方大员挺身而出，效仿陶澍辟设幕府，网罗人才，自募勇丁，自筹粮饷，自办军械，慨然以殄灭太平天国为己任。幕府本来产生于军营中，唐人颜师古说：“莫府者，以军幕为义。”当出为将帅的地方大员接连兼任督抚后，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”，孳衍出来的权力越来越多，越来越大。这些“因军务而集中起来的政府权力屯聚于幕府”，不仅使幕府事权蓬勃扩张，而且“比表象更深刻的则是幕府权力在这个过程里的制度化”。战争延续十多年，各大员幕府的规模效应、学习效应、合作效应和适应性预期不断得到强化，终于使晚清幕府成功脱离明清幕府母体，完成蜕变。首先，与明清幕府专门处理地方上的行政事务不同，晚清幕府除了地方行政事务外，还致力于全国性的事务。如最初改革漕、河、盐三大政及禁鸦片都事关国家大局，后来镇压太平天国，由参赞戎务进而办理洋务，举凡练兵筹饷、制船造炮、开矿设厂、兴学育才、对外交涉、筹建海防等无不涉猎，亦皆为国事。诚如左宗棠所言，晚清幕府“所办皆公家之事，所言皆公家之言”。其次，晚清幕府承担军国要务，事繁责重，幕中普遍设立以局所为名的机构。“自咸丰军兴以后，筹捐筹饷事属创行，于是厘金、军需、善后、支应、报销等类，皆另行设局，派员管理。迨举办新政，名目益繁，始但取便一时，积久遂成为故事”，“种种名目，更仆难数”。第三，晚清幕府的佐幕人员除幕友外，还有学堂学生、留学生及洋人等，但更多的是奏调和留用在职官员。生活于同光年间的平步青曾揭示这种有别于明清幕府的现象云：“咸丰初，军事兴，统兵大帅及各督抚，始有奏调京朝及外官差遣者，洊保通显，几如东汉故事，又檄委需次官入署，若唐时记室者。今尚有之。”官员入幕使得晚清幕府人物逐渐职官化。第四，晚清幕府“另行设局，派员管理”，而所派之员又是职官，使得幕府政府化，主官居上差委，佐幕人员奉命办事，形同属吏，被称为幕僚。于是主幕关系与明清幕府中幕友居宾师之位刚好相反，在这里，幕僚“甘为门下士”，反过来奉主官为师。这反映了清朝幕府制度在晚清时期的另一种变迁。第五，晚清幕府幕僚的薪水由公费支出，主幕经济关系实现分离。咸同军兴以后，由于国库空虚，财政困难，各将帅和疆吏便各自为计，就地筹饷。他们主要通过办捐输、卖饷盐、收厘金等办法筹饷，以解决军需用款问题，其中也包括幕僚的薪水。曾国藩幕僚的薪水一开始就由粮台发放。咸丰四年正月，在建旗东征之前，他致函友人说其幕府“公定薪水章程”，奏章、书记“二席者皆每月五十金，巨细条款悉以入奏，刊发粮台。明此乃天家之公糈，非主戎者所得而私也”。从曾国藩幕府发端，幕僚薪水出自公糈、由局所承担便成为晚清幕府的通例。主幕经济关系分离，是晚清幕府政府化的又一表现，给晚清地方行政带来新变化，推动了后来的地方官制改革。第六，幕僚可经主官保荐，叙功得保举，具有较好的出路。清代大保案有五项：一曰军功，二曰河工，三曰襄办大典礼，四曰方略馆，五曰万年吉地工程。咸同军兴，晚清幕府主官“所恃以鼓励人才者，惟军功保举”，于是“奖叙之案，层出不穷”，“以书生而致彻侯，以走卒而膺专阃”者不可胜数。军务过后，晚清幕府循例大开保案，“各项保举，又袭军营名目以纷至沓来”，吸引“有为之士，不北走北洋，即南归武汉”，成为天下人才流趋的中心。晚清幕府因应变局而产生的上述制度创新，使之超越明清幕府，成为一种新的幕府形态。尤其是它在演进过程中所形成的设立局所、自办财政、迭开保案等制度设计，宛如地方大员为自己搭建了一个行省衙署：内有局所等专业行政机构，又有厘金等可靠的财政来源，还能为充当各机构科层人员的幕僚提供畅通的晋升渠道，因此能够维持一个庞大的规模，不断扩张事权，吸引着大量有为之士的投效。同治二年，刚入曾国藩幕府的容闳亲睹曾幕盛况，印象十分深刻。他后来追忆说：“当时各处军官（应为'官员’，容氏原文officials），聚于曾文正之大营中者，不下二百人，大半皆怀其目的而来。总督幕府中亦有百人左右。幕府外更有候补之官员、怀才之士子，凡法律、算学、天文、机器等等专门家，无不毕集，几于举全国人才之精华，汇集于此。”以此反观一向为“人功精英”荟萃之地的京师，只有“丑类窳呰，诈伪不材”充斥其中，致使“豪杰轻量京师”，根本不应朝廷之召。同治六年三月十九日，奕等奏称“自道光二十年以来，因海疆多事，曾经奉有谕旨，广招奇才异能之士，迄无成效”。由此可见京师今非昔比，不复当年气象，豪杰宁愿“府于野”，即地方大员幕府，也不愿“府于京师”。针对这种现象，时人颇有内轻外重、恐酿唐季藩镇之忧。他们认为晚清幕府既然为各省督抚所倚重，在清末地方政治的运行中举足轻重，具有特别的影响力，一时难以动摇，还不如承认其地位和作用，将之纳入正规的官僚体制之内，使之成为各级行政长官的正式辅佐机构，以便化私为公，接受朝廷的监督和管理。如咸同年间，冯桂芬就主张“略仿唐制”，设立幕职，“此幕职一途，与科目、荐举二途并用，惟不得入翰林及为大学士，稍示区别，其余迁擢，无稍轩轾”[43]100。也就是说，由朝廷给予幕职人员“以入仕之途”，以避免督抚植私滥举，用朝廷名器来播种知遇之恩。戊戌变法期间，持此主张的人就更多了。如麦孟华在《论中国变法必自官制始》一文中，就指出“今之计当略师汉制，内之宰相部官，外之督抚县令，听其辟士，略置级品，幕府储材，庶稗政治”；而张謇《变法平议》亦建议：“各督抚司道府州县得自辟佐治，如汉唐幕职。”[10]然而，由于变法失败，这些主张未能见诸实施。至清末新政时，关于晚清幕府的转制问题被提上议事日程。1906年，清廷宣布改革政治体制，准备仿行君主立宪制度。次年，颁行地方官制改革方案，要求各省督抚衙门设立幕职，佐理文牍，分科治事，并明文规定督抚衙门幕职员数、职掌如下：“一、秘书员一人，承督抚之命，掌理机密折电函牍，凡不属各科之事皆隶。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科参事员各一员，承督抚之命就主管事务，掌理各项文牍。……三、秘书员参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员随时切实保存，以备简擢。四、秘书员参事员以下应酌设助理及缮写人员者，均由各该省督抚酌定，毋庸奏咨。”这个方案集上述冯桂芬、麦孟华、张謇三人观点之大成，与雍正当年所提出的办法非常相似，若照此办理，则幕府变为秘书机构，幕僚成为地方长官的佐治人员，并有升迁机会。应该说这具有现代行政组织的科层化特征，为晚清宪政改革的一个较为重要成果。不过，为时不久，辛亥革命爆发，清朝覆亡，改革戛然而止，但民国肇始，各级政府部门广设秘书机构，一举解决了晚清幕府转制的未竟事宜。哈耶克在论述个人主义时，曾引用亚当·弗格森的话说：制度“实实在在是人之行动的结果，而非人之设计的结果”。清代幕府制度的生成、表达即可作如是观。幕府古已有之，至明清时期，由于社会政治环境的变化，形成了与传统幕府形态不同的另一种形态——明清幕府形态。有学者精辟地指出两者的最主要差异：“在性质上明清幕宾与汉唐幕制为截然两事。后者姓名达于台阁，前者不过地方官的私人而已。”自清中叶起，内忧外患接踵而来，明清幕府又分蘖出另一个幕府形态即晚清幕府形态。该形态实为从地方大员幕府中应运而生的一种制度创新，刚开始带有较多前者的特征，但咸丰年间的镇压太平天国运动，使地方大员幕府变身军幕，可以便宜行事，从而不仅打破约束幕友的制度规定，而且伸手越界，攫取了原属于朝廷的部分军事权、财政权、人事权。由于战争持续十多年，本来的一时权宜、破例之举被视为合理合法、理所当然，内化为新的幕府制度规范，于是晚清幕府自成一系，与明清幕府截然两事，却同汉唐幕制颇为相似，表现出一种离异与回归的过程。当然这个回归不是简单地回到从前，而是具有新的内容和特点。有学者认为晚清幕府的出现是特殊的、例外的，“研究幕制的真象自然不能以例外为标准”，应以明清幕府为主体。的确，晚清时期，州县幕制的常规仍是明清幕府，但地方大员幕府的军幕性质却在战争过后得以延续，“并就此沉淀下来”，“由此伸展而为幕府制度的一部分”。而汪辉祖生活时代就已养尊处优的督抚幕府，此时又有军幕遗留的加持，更加凌驾于常规的州县幕府之上，因而晚清幕府取代明清幕府，成为清末幕制主流，表现异常活跃。一方面，它影响州县幕府，如光绪三十二年正月十九日，《申报》刊载一篇《刑钱幕友拟给札文办公》的报道说：“赣臬余廉访署中幕友杜、沈、杨三人皆多年刑名家也，自廉访莅任，蝉联办公，迄今未将关书送给。闻廉访拟将关书改作凭札，并拟通饬各府厅州县凡充幕友者，皆须捐有官职方准就幕。”幕友入幕须有官职、聘请幕友不用关书用札文，这是晚清幕府仿效明清幕府，在制度安排上产生的新变化；另一方面，随着中国近代社会变局的加剧，它与“十九世纪最后三十多年的近代化过程缠绕在一起”，屯集了在此过程中产生出来的众多“新的物力和权力”，职能、规模不断拓展，汇聚人才，条综众务，幕府事权蓬勃扩张。这蓬勃扩张的事权承担省级政府职能，弥补了督抚衙署之不足，不仅使督抚能够依托其幕府，有更多作为，而且完善了省级政权建置。清代总督、巡抚在康雍乾时期完成地方官制化，成为省级最高行政长官。然而，仍保留历史上临时差遣的性质，主要体现在两方面：其一，清代经制之官用印，印是正方形形状；临时差遣之官用关防，为长方形。督抚的印信就用长方形关防。其二，正因为是临时性质，督抚为独任官，下不设属官，也没有辅佐机构，可谓“一人政府”。局所成为晚清幕府的办事机构后，督抚就利用它们管辖地方，实施治理。梁启超一针见血地指出：“同治中兴之役，胡、曾、左诸公，以封疆吏任练兵筹饷之事，因本省之属员，才不足用，必须调用平日亲信之人，而实缺各官，又不能举而易之也，于是乎广设诸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之。下至各府州县，皆有分局，故当军兴之时，全省之脉络，系于各局。”可见，局所弥补了督抚衙门无下属机构的缺陷，打通全省之脉络，所以督抚幕府实际就是省级机关，行使省级政权的职责。但这个省级机关是非正式的，清廷认为其机构过多影响其税收，而且还无法掌控，三令五申要求督抚裁撤局所，从光绪十年算起，至少有四次，分别为光绪十年、十五年、二十四年和三十年。然“全省之脉络，系于各局”，幕府局所已成为督抚处理地方事务的重要机构，牵涉方方面面，岂能说裁就裁，说撤就撤？最终是借预备立宪外省官制改革之机，清廷将它们从体制外纳入体制内，改幕府为幕职，分科治事。这样，省级机关才正式成为地方省级政府构成的一部分，并为后来民国历届政府所沿用。幕府制度虽为非正式制度，但历经改朝换代却未被淘汰，至清代时非常兴盛，为地方各衙门所不可或缺，说明有其存在的必要和合理性。近人黄濬说“古人凡当一方面者，无不妙选幕僚，其作用有二：一则如今所谓专家治事，一则罗致有声名气节能力人才，资其见识以救匡疏失，丰其俸养，勿使去而为患”，点出了幕府长期屹立不倒的奥秘是专家治事和罗致人才。术有分工、专业指导是现代官僚政治的特征，清前期即有这方面的较大需求，涌现了一批幕学著作，反映了其社会发展变化的现实。清中叶以后，面临千年未有之变局，相应地对幕府的需求更强烈，要求更高，晚清幕府遂应运而生。其得才之盛，育才之多，有口皆碑，广为流传。基于此，若从幕府制度入手研究清代地方治理，不仅能够理清清代地方治理的演进转型历程，而且可以揭示清代的治理模式，是在继承传统制度的基础上，进行创新发展，适应了当时的国情和历史条件。这种解释清代历史变迁的路径，有助于为中国道路的话语创新提供历史依据。从这个意义上说，研究清代幕府制度，总结其利弊得失，能够给今天的国家治理带来有益的借鉴和启示。作者简介：李志茗，历史学博士，上海社会科学院历史研究所研究员。
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