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宅基地制度改革概述  宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用地和庭院等用地。 01 宅基地制度改革的时间脉络 2013年11月，党的十八届三中全会对开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革做出重大战略部署，明确提出推动农村宅基地制度以及整个农村土地制度的改革，由此开启新一轮的土地制度改革试点。宅基地制度改革经历了从赋予农民更多财产权利，推进农民住房财产权抵押、担保、转让；到多种形式实现户有所居，探索农民住房保障的新机制，开展宅基地制度改革试点；到房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，探索盘活利用空闲农房及宅基地；再到探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善制度设计。在宅基地制度改革试点授权期限延长两次之后，2020年以探索宅基地“三权分置”为重点，启动新一轮农村宅基地制度改革试点，在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权基础上，探索宅基地使用权流转的制度安排和具体路径。10月，中央农办、农业农村部研究确定全国3个地级市及104个县（市、区）为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，期限为2020年至2022年。 农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容，党中央、国务院出台一系列重要文件始终强调“稳慎推进农村宅基地制度改革”，优先保障农民权益，实现住有所居，增加农民财产性收入，盘活闲置宅基地。 02 宅基地权能的解读 1982年2月13日，国务院发布实施的《村镇建房用地管理条例》（国发［1982］29号，1986年6月25日废止）第4条首次规定了社员对宅基地的使用权，由此形成了宅基地所有权和使用权“两权分置”的产权格局，宅基地所有权归集体享有，集体经济组织成员享有使用权。2018年中央一号文件，首次明确提出了探索宅基地“三权分置”，在所有权和使用权之外，另设资格权，并要求“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2021年1月1日，《民法典》实施后，对宅基地权能的法律规定主要集中在《民法典》物权编和《土地管理法》。 2.1 所有权 我国土地实行社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制。我国农村土地实行集体所有制，现行法明文规定宅基地所有权归农民集体所有。 2.2 使用权 宅基地是为农民“居者有其屋”而设立，初始使用权无偿取得，没有使用期限限制，是国家给予农民的一种基本社会保障。宅基地使用权因具有自身明显特征，而有别于国有土地使用权。
宅基地使用权初始取得与集体经济组织的成员身份密切相关，只有集体组织成员才能申请宅基地，具有较强的人身依附属性。对于宅基地的申请条件，各地都有不同规定，山东省规定“凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地”，并通过《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对申请人条件进一步明确。现行法对宅基地的用途作了明确规定，宅基地使用权人只能在宅基地上建造住宅及其附属设施。
严格实行“一户一宅”，且要求“宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。《土地管理法》增加了“户有所居”的规定，保障“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区”的农村村民权益。山东省规定“农民建房实行一户一宅制”，且“宅基地面积标准要符合《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定”。
宅基地使用权及其上的住房所有权构成了农民住房财产权，宅基地使用权收益和处分的权能受到限制，造成农民财产权的显化受到限制。 未明确“收益”权利。《民法典》中设有宅基地使用权专章，规定了定义性法条以及特殊的消灭规则，将宅基地使用权定性为在集体土地上设定的用益物权，彰显其财产属性。但是宅基地使用权又不同于一般的用益物权，其权能仅限于“占有和使用的权利”，而没有明确其“收益”的权利。这里的“收益”指的是依法律行为处分宅基地使用权所产生的“收益”。 限制转让、出租。现行法没有明文禁止宅基地使用权的转让，而是将具体规定转介至“土地管理法等法律和国家有关规定”。《土地管理法》也没有明文规定禁止宅基地使用权的转让和出租，是通过“农村农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”进行管控。“国家有关规定”明文禁止宅基地使用权非集体成员的转让，将受让人身份限定在集体经济组织内部。 禁止抵押。现行法明文禁止宅基地使用权抵押的，同时也规定了“房地权利一体处分”的原则，土地使用权及其上的建筑物是一并抵押的。也就是说在现行法下，农民住房所有权要抵押，需要与宅基地所有权一并抵押，因宅基地所有权禁止抵押，造成住房所有权不能抵押。 可以继承。自然资源部《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕089号）明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权。需要注意的是，农村宅基地不能被单独继承，是因为继承了宅基地上房屋所有权而继承了宅基地使用权，房屋是不得翻建的，当房屋毁坏后，宅基地使用权要被收回。此类宅基地在登记时，根据《不动产登记操作规范（试行）》规定，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
鼓励盘活。通过多种方式鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。一是允许改变使用功能，通过“自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”，租赁农房居住或开展经营的，租赁合同体现不得超过20年。二是鼓励开展闲置宅基地整治，“整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村发展”。三是内部流转，“鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地”。四是鼓励自愿有偿退出宅基地，但是“不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”。
2.3 资格权 资格权作为新设立的一种权利类型，依然还是停留在政策层面，在现有法律法规上找不到适用的条文，其性质和内涵有待明确。主要有以下观点： 资格权是获得宅基地的权利。宅基地资格权归属于成员权范畴，与承包地的承包权十分相似，与村集体经济组织成员身份紧密联系，具有权利主体身份限制和成员属性，占有权（使用权）以资格权为前提，资格权最终要靠占有权（所有权）落实（王欣2020，董祚继2018）。 资格权是从宅基地使用权中剥离出来的，资格权是宅基地使用权的行使和实现方式之一。有学者认为，资格权对应的是设立次级使用权（宅基地租赁使用权）后的宅基地使用权，它不仅包含取得宅基地使用权的资格，还涵盖占有、使用、收益等权能的财产权（刘国栋2018，岳红强等2018）。有学者认为资格权和使用权的分置使得宅基地使用权的身份性和财产性相分离，宅基地资格权提供生活保障，分置后的使用权则强调流转，对应占有和支配的权利（李凤章等2018，岳红强等2018）。宅基地资格权在法律上的权能应包含宅基地分配权、管理权、收益权于救济权（张力等2019）。 03 宅基地制度改革探索总结 农业农村部《对十三届全国人大三次会议第5359号建议的答复摘要》指出2015年以来，全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点。试点地区按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，围绕保障农户住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制等进行了积极探索，取得明显成效。下一步，结合新一轮农村宅基地制度改革试点，探索赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，鼓励采取多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展乡村产业。
参考文献： [1]王欣.“三权分置”下农村宅基地资格权研究——基于四川省泸县宅基地制度改革试点实践[J].广西质量监督导报,2020(02):50-51. [2]董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地,2018(03):4-9. [3]刘国栋.论宅基地“三权分置”的法实现[J].中国不动产法研究,2018,18(02):141-153. [4]岳红强,张罡.农村宅基地“三权分置”的法律表达[J].北京科技大学学报(社会科学版),2018,34(06):103-110. [5]李凤章,李卓丽.宅基地使用权身份化困境之破解——以物权与成员权的分离为视角[J].法学杂志,2018,39(03):68-76. [6]张力,王年.“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达[J].农业经济问题,2019(04):18-27. [7]国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告,2018年12月23日. [8]刘守英,熊雪锋.产权与管制——中国宅基地制度演进与改革[J].中国经济问题,2019(06):17-27. [9]刘卫柏,李中.宅基地制度改革的政策演变、模式比较与路径选择[J].中国行政管理,2019(09):152-154. [10]其他：文中已列明的法律法规、文件等。 文章仅代表个人观点，不当之处敬请指教。
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