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特约撰稿人 朱迪 案情 某市检察院接到临江村村民的举报，某路桥建设有限公司未按约定将临时用地恢复成耕地。村民多次反馈到路桥公司和该市自然资源局都没有处理，于是到检察院反映情况。检察院调查发现，在修建该市跨江大桥时，路桥公司向城区政府申请若干块临时用地，办理了临时用地手续，期限至2019年4月，用于施工项目部、施工临时便道、钢筋堆放场等用途。2021年4月检察院启动调查时，跨江大桥已正式通车一年多。然而，路桥公司却未按照要求将临时用地如期拆除到位，便道、堆放场等长满了灌木和杂草，靠近路边的临时板房被改成了小卖部。 2021年5月，检察院正式对该市自然资源局以行政公益诉讼立案，6月检察院向该市自然资源局发出诉前检察建议，建议其全面履行监督管理职责，督促路桥公司复垦该临时用地至种植条件状态，验收合格后交还临江村村民使用。 分歧 临时用地涉及出租方、用地单位、复垦实施单位等各方职责，用地单位不履行复垦义务是临时用地管理中较为常见的纠纷，其原因之一就是对复垦要求的认识差异。 路桥公司认为，自己使用临时用地有正式的批文，大桥竣工后已经移交给了市交通局，自己不再负责项目后期管护，也不是专业的耕地复垦实施单位，没有能力实施复垦。 市交通局认为，施工使用的临时用地不在跨江大桥的项目红线内，即临时用地不在移交的范围内。租用临时用地做小卖部发生在移交之前，施工阶段出现的问题应当由施工单位负责整改。 市自然资源局认为，自己曾告知路桥公司尽快履行耕地复垦义务，但路桥公司以与市交通局关于项目移交事宜没有理清为由，一直未按要求进行复垦。接到市检察院要求其依法履职的诉前检察建议后，该局表示很无奈。 市检察院认为，路桥公司取得的临时用地批复中，明确了使用期限到2019年4月，并要求使用期限到期后一年内完成土地复垦。临时用地期限届满后，路桥公司作为复垦义务人未按照法律规定将该临时用地复垦至满足种植条件的状态，荒废了农业资源，损害了社会公共利益。市自然资源局作为临时用地管理部门未依法全面履行监督管理职责，检察院作为法律监督机关，通过公益诉讼诉监督相关行政部门履职到位，就是为了更好地守护耕地保护红线。 评析 要点一：临时用地复垦，用地单位有义务 临时用地既不属于建设用地，也不属于农用地，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，供建设过程中或勘查勘测过程中一些暂设工程和临时设施的临时使用。《土地管理法实施条例》第二十条规定，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。可见，临时用地使用期限到后，使用者应当负责恢复原貌，并交还原土地使用者或土地所有者。如果使用的是耕地，应按规定组织复垦，恢复土地种植条件。 本案中，路桥公司在跨江大桥竣工后，已不再使用临时用地，却没有在批复要求的期限内将土地复垦至可以种植的状态，并交还临江村村民耕作，导致了耕地荒废，应承担复垦责任。 要点二：全程监督管理，自然资源部门应履职 根据《土地管理法》第七十六条的规定，违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。可见，自然资源主管部门作为临时用地监督管理的主管部门，应做好临时用地的批后监管工作，有责任督促复垦义务人将临时用地复垦至种植条件状态。 本案中，市自然资源局发现路桥公司使用的临时用地使用期限届满后，未按照法律规定将该临时用地复垦，虽然进行了催告，但逾期一年多的情况下，没有采取必要手段督促路桥公司复垦该临时用地至种植条件状态，损害了社会公共利益。 要点三：落实耕地保护，公益诉讼来监督 目前，公益诉讼改革进入了制度化发展轨道，检察机关从维护国家利益和社会公共利益入手，将加强耕地保护作为其义不容辞的法定职责，积极开展相关公益诉讼工作。如果发现存在临时用地使用期限届满后未复垦到位，导致土地原有种植条件被破坏、耕地荒废等情况，检察机关就会启动公益诉讼诉前程序，向负有监督管理职责的自然资源主管部门制发诉前检察建议，监督其履行法定职责。 本案中，检察院根据临江村村民举报线索进行了调查，核实路桥公司作为复垦义务人未按照法律规定将该临时用地复垦至满足种植条件的状态，市自然资源局未依法履职的情况，对市自然资源局提起了公益诉讼，并发出诉前检察建议，建议其全面履行监督管理职责。 最终，市自然资源局向市政府汇报了诉前检察建议的要求，市政府组织了专题会议讨论落实复垦方案，确定由路桥公司出资，委托专业的公司组织复垦，市自然资源局组织验收，村民在复垦后的土地上种了蔬菜，市检察院经评估后认为社会公共利益已得到保护，进行了结案。 耕地保护事关粮食安全、生态安全，占用耕地的临时用地在使用期限届满后未复垦到位，会导致耕地丧失种植功能，损害生态环境，致使国家和公共利益受损。 为解决临时用地范围界定不规范、超期使用、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等问题，自然资源部于2021年11月颁布了《关于规范临时用地管理的通知》，从界定临时用地使用范围、临时用地选址要求和使用期限、规范临时用地审批、落实临时用地恢复责任、严格临时用地监管等5个方面，进一步规范和严格临时用地管理，并强调了各级自然资源主管部门要严肃查处临时用地超出复垦期限未完成复垦等行为。同时，通过县（市）完成临时用地复垦规模情况，限制其新批临时用地，以压实县（市）履行监督复垦义务职责。可以预见在自然资源系统内外的双重监督机制下，临时用地超期不复垦问题将得以遏制。 |
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