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一、引言 近年来，我国政府充分认识到政府数据对创新创业、推动产业升级和经济转型的重要性，对开放政府数据的重视程度越来越高。2015年8月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求稳步推动公共数据资源开放，加快建设国家政府数据统一开放平台。2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据纳入除土地、劳动力、资本、技术以外的第五大生产要素，提出加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值。  复旦大学和国家信息中心数字中国研究院自2107年开始持续追踪我国地方政府数据开放工作的进展与问题，每半年发布一次地方政府数据开放报告暨中国开放数林指数，精心测量各地“开放数木”的繁茂程度和果实价值，助推我国政府数据开放生态体系的建设与发展。 本文基于中国开放数林指数及数据，系统梳理我国政府数据开放历年发展情况，深度认识数据开放对助力数字中国建设的重要作用，研判数据开放发展趋势，为持续推动我国数据开放提供参考。 二、数据开放发展情况 （一）平台建设情况 我国数据开放平台建设自2012年开始，截止到2020年地级及以上数据平台共有142个，呈逐年上升趋势（见图1）。上海、北京两地数据开放平台上线，是我国最早开始探索数据开放的城市，2012到2015年数据开放平台建设较缓。2015年，随着《促进大数据发展行动纲要》等文件的出台，各地方开始重视数据开放工作，平台数量由2015年的10个增长到2017年20个，数量翻了一倍。2017年中央全面深化改革领导小组审议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，要求推进公共信息资源开放，要加强规划布局。在政策等的推动下，数据开放平台从2017年开始呈现爆发式增长。由此可见，政府部门数据共享开放受到广泛重视，不断开放政府数据进行数据应用，促进数据产业发展。  图 1 2012-2020年地级及以上平台数量增长情况 （二）数据开放情况 四年的时间，我国开放数据集总量由2017年的8398个增长到2020的98558个，增长达10倍之多。从数据上来看2018年到2019年增长速度最快，同比增长308.11%（见图2）。  图 2 2017-2020年各地开放的有效数据集总量 一方面在国家相关政策的推动下，北京、上海、浙江、福建、贵州5地开展公共信息资源开放试点工作，主要在建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范和加强安全保障等六方面探索形成可复制的经验，逐步在全国范围加以推广。另一方面随着“互联网+政务”不断深入，地方数据治理机构如雨后春笋般纷纷涌现，全面推动了数据开放的发展。 （三）数据应用情况 数据应用是数据开放的最终目的，但目前我国数据应用还有很大的发展空间。在2017年，由于数据开放数量、质量等因素，数据应用不明显。2018年，各地政府部门指导或牵头开始举办一系列数据应用宣传交流和创新活动，主要以数据应用大会(峰会)和中小型展会为主要形式。另外，北京、上海、广东等9个地方通过举办过数据开放创新应用大赛来激发创新活力、提升数据应用、促进产业发展。2019年，在数据应用方面有了一定的发展，但数据利用率还是较低。各地促进数据应用的方式还是以举行比赛为主，但比赛的连续性较差。在应用成果类型方面主要以服务应用为主，比如APP、小程序或网站应用等，研究类、创新方案类应用较少。2020年在数据应用方面，数据应用的形式、场景呈现多样性，应用涉及的领域包含交通出行、文化休闲、财税金融、教育科技、卫生健康等10个，其中效能出行领域的应用成果最多（见图3）。整体来看尽管数据应用有了一定的发展，但在数据应用广度和深度方面还有待进一步提升。  图 3 2017-2020年各地数据应用情况 （四）制度制定情况 政策法规是推进政府数据开放的法治基础和重要依据。截至2020年10月，我国共有38个地方出台了与政府数据开放密切相关的法规政策，较2019年增长约73%，这表明各地方高度重视通过政策和制度机制等引导社会机构和公众参与政府数据开放。这些法规政策的出台进一步夯实了数据开放工作的法治基础。上海市制定了中国第一部专门针对公共数据开放的地方政府规章：《上海市公共数据开放暂行办法》，并建有完整的数据安全政策。浙江省政府于2020年6月出台《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，明确规定各级公共数据主管部门组织编制全省公共数据开放目录。这是中国首部省域公共数据开放立法，以政府规章的形式明确了公共数据“应开放尽开放”的原则。2022年，《浙江省公共数据条例》作为全国首部公共数据领域的地方性法规，将会充分激发公共数据新型生产要素价值，推进省域治理体系和治理能力现代化。 三、数据开放面临问题 （一）各地发展不一，差距分化 因地域、行业、资源的差异性以及起步时间等特点，造成了我国数据开放发展不平衡性。目前，存在不同区域之间数据开放发展程度差异较明显，东部沿海、西部贵州等地数据开放程度高，中部地区数据开放程度次之，而东北部数据开放程度较低。 （二）思想重视不够，认识缺位 政府数据开放有利于探索数据要素经济价值，有利于促活数据要素市场交易，有利于释放数据红利。目前，数据开放取得了一定的成效，但大多数单位还存在思想认识不足，存在不想开、不愿意开、不敢开的问题，大量有价值的数据未得到有效利用，数据不统一、信息更新不同步的现象仍然存在。 （三）数据应用不深，挖掘不足 政府部门掌握着80%的有价值数据，政府部门一方面要将拥有的数据对外开放，另一方面也要主导数据应用，激发数据价值。近几年来，少数地方通过举行创新应用活动或大赛积极推动数据应用，取得了一定的成绩，但是多数地方在数据应用方面还有很大的提升空间，各地开展应用促进活动的持续性仍不足，数据应用宣传推广力度不够，实际应用成果数量仍较少，数据应用种类较为单一。 （四）法律法规欠缺，亟须规范 我国数据开放起步较晚，目前虽然上海、浙江、天津等3个省（市）和部分地级出台了专门针对政府数据开放的地方政府规章或规范性文件，但大部分地方政府尚未发布政府数据开放相关发展规划等文件，部分将与数据开放有关的内容嵌套于政务服务、数字政府等文件中，政策内容不全面。此外，国家目前暂未颁布具有针对性与独立性的政府数据开放政策法规，数据开放相关政策体系尚未健全，开放工作缺乏清晰的政策引导。 四、数据开放发展趋势 （一）标杆引领，全面推动高质量发展 2018年，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共信息资源开放试点工作，旨在形成一批可借鉴、可复制、可推广的做法和经验，形成辐射带动和示范引领效应，为全面部署提供借鉴。随着我国数据开放的不断发展，2021年上半年“中国开放数林指数”作出了新的调整，将原来的评估对象“副省级/地级”调整为“城市”，且重点介绍数林标杆内容。由此可见，我国数据开放正向标杆引领转变，充分发挥标杆引领和典型示范作用，全面推动数据开放高质量发展。 （二）平台一体，不断促进区域协同发展 随着我国信息化的不断发展，数据开放平台建设逐步转向一体化建设，形成“统一标准体系、统一技术平台、统一安全防护、统一运维监管”模式。山东省公共数据开放网实行全省统筹建设模式，在省级层面对数据统一汇聚、平台后台实行统一管理。2021年起，开放数林指数制作方将原来的“省级”指数调整为“省域”指数，也反映了这一趋势，将省作为一个“区域”，而不仅仅是一个“层级”来进行评测。省和自治区政府在数据开放工作上的职责不仅限于省本级，还包括对省内下辖地市的赋能、规范和协调作用。 （三）以评促建，推动数据开放创新应用 从2019年开始“中国开放数林指数”评估指标体系增加了“利用层”评价维度，旨在促进政府数据开放后的社会化利用，重点从利用促进、成果产出、数据利用三个方面进行考察。2020年指标体系又调整了此维度权重，由15%提升至20%。2021年上半年，指标体系再次调整权重，上升到22%，连续三年增加数据利用权重，足以看出对数据利用的重视。数据利用是数据开放的最终目标，让数据开放后形成增值产品服务于政府、企业和老百姓才能充分释放数据红利，推动数字经济高质量发展。 （四）制度引领，加快推进数据开放建设 政策法规和标准规范是推进政府数据开放的法治基础和重要依据。随着《数据安全法》《个人信息保护法》《信息技术大数据政务数据开放共享》《信息安全技术个人信息安全规范》等文件的不断出台和实施，国家层面关于数据开放的相关政策和标准正在不断完善。各地方积极贯彻落实国家相关政策，积极探索数据开放相关政策法规，2022年3月1日起，随着《浙江省公共数据条例》的正式施行，未来数据开放相关政策规范会越来越完善，通过政策引领，数据开放工作将会加速发展。 因此，现阶段的政府数据开放，是为了数据资源更好的开发利用，从而产生巨大的经济价值和社会价值。通过回顾政府数据开放发展历程，数据开放仍然面临着许多问题。在认识到发展的根本问题后，应努力解决数据开放背后隐藏的问题，确保政府数据开放健康稳定发展。  扫描二维码 |
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来自： 宋志刚k5lpi995 > 《数据要素》
