底线
介绍美国军方正处于一个高风险的转折点：它必须采取一系列更大、更大胆的步骤来保持其军事技术优势超过中国等大国竞争对手，否则它可能在十年内失去这一优势。如果要相信五角大楼自己报告的兵棋推演和分析，那么计划中的部队目前国防部 (DoD) 的计划和预算中所载的这一点很可能不足以在未来阻止或击败中国的侵略。力量平衡的改变所带来的灾难性后果怎么强调都不为过：美国不再能够可靠地保护其在美国未来繁荣和安全最依赖的地区的利益、盟友和伙伴. 1 在各自的国防战略文件中，奥巴马和特朗普政府都认识到日益强大和自信的中国以及复仇主义的俄罗斯所带来的日益严峻的挑战，以及国防部在更广泛的整个政府中的重要作用大国竞争的方法。然而，这种向大国竞争的概念转变并没有与概念、文化、服务项目和预算的必要重新调整相匹配。国防部所说的游戏比实际玩的要好得多。众所周知，时间在流逝，虽然五角大楼和国会继续在边缘进行重大变革，但中国正在大力投资以迅速缩小军事技术差距。2 自第一次海湾战争以来，中国人民解放军 (PLA) 一直在学习美国的战争方式，并开发了一套不断扩大的不对称方法来削弱美国的军事实力并利用美国的弱点。最令人担忧的是北京在反介入/区域拒止 (A2/AD) 能力方面的大量持续投资，范围从可能打击美国在该地区的后勤、部队和基地的持久性精确弹药，到能够打击美国在该地区的后勤、部队和基地的电子、动能和网络武器。可以攻击美国战斗网络内的每一个数字连接和系统。
因此，美国不能再假设它会在冲突初期拥有空中、太空或海上优势，或者这种领域优势所允许的行动自由。面对解放军不断破坏和削弱美国战斗管理网络的努力，同时通过利用人工智能加速自己的决策周期，美国军方将需要通过战斗获得优势，然后保持优势。中国的胜利理论越来越依赖于“系统破坏战”的概念：通过部署复杂的电子战、反太空和网络能力来破坏关键的 C4ISR（指挥、控制、通信、计算机），从而在冲突开始时削弱对手的网络。 、情报、监视和侦察）网络，阻挠美国的力量投射n，并削弱美国的决心。3 由于中国大规模、系统地盗窃西方知识产权、国家主导的关键技术投资以及“军民融合”理论，即商业或基于研究的技术进步必须与解放军共享，中国军队在一系列关键新兴技术方面取得了快速进展。鉴于人工智能 (AI)、机器人和自主性、云计算和蜂窝第五代技术 (5G) 等商业技术在确保美军保持优势方面的核心地位，美国迫切需要对民事问题做出民主回应-军事融合——利用推动美国无与伦比的私营部门创新引擎的自由市场原则， 从谈话转向更大的行动将需要专门的领导，并在政治意愿的支持下做出必要但艰难的权衡，从而重新定位部队。在大流行后的环境中，在国防预算中进行这些必要的投资和权衡将更加困难。由于它占可自由支配预算的 50% 以上，国防部几乎可以肯定其未来的收入将面临下行压力——无论谁赢得 2020 年总统大选——这是与从 2019 年冠状病毒 (COVID-19) 中恢复相关的需求大流行、解决系统性种族主义、让美国人重返工作岗位、支撑社会安全网以及加强国家应对未来大流行的准备，都将争夺联邦资金。不断增加的赤字和债务也将抑制一些立法者对增加国防开支的胃口。但是不是要花更多的钱；这是关于更聪明地消费。国防部不能在期待新结果的同时继续购买更多相同产品。它必须投资于新的能力和概念，以重新构想它的战斗方式。 本文确定了下一届政府（无论其政治立场如何）必须采取的一系列步骤，以维持和扩大美国武装部队相对于中国和俄罗斯等大国竞争对手的军事技术优势。认识到最近的国防部长为提高国防部识别尖端技术并将其整合到新概念中的能力所做的努力，the paper begins by briefly evaluating what is working and where obstacles to success remain. It then explores a number of additional reforms that are essential to improving DoD’s ability to scale the most critical solutions, offering concrete, actionable recommendations to the department and Congress. While other issues are essential, from transforming the broader DoD enterprise to strengthening U.S. alliances, partnerships, and forward posture, this report focuses primarily on changes needed to accelerate the delivery of new operational concepts and capabilities at scale to ensure the U.S. military maintains its edge in an era of great power competition. A New Strategy for Military-Technological Innovation: Some Progress, but Persistent Barriers创新——在这种情况下，通过利用新概念和技术来改变美国军队的运作方式来获得竞争优势的艺术——长期以来一直是美国武装部队的标志。事实上，自二战结束以来，创新驱动的技术优势一直是美国国防战略的一个关键方面。然而，鉴于与中国日益激烈的军事竞争，现在这是当务之急。 该部门在其第三次抵消战略中为这种新方法奠定了概念基础。罗伯特·沃克（Robert O. Work）和肖恩·布里姆利（Shawn Brimley）于 2014 年首次提出，第三次抵消认识到，在 25 年无与伦比的军事技术优势之后，美国的优势正在迅速削弱。4正如美国前两项抵消苏联的战略——首先通过部署数千枚战术核武器，然后通过扩散精确弹药和广域监视——美国需要再次重新配置其组织和行动概念和加速技术投资以与竞争对手，特别是中国竞争。5然而，与第一次和第二次抵消不同的是，美国的优势现在将来自开发、应用和整合大部分商业开发的技术和两用能力，因此与商业技术公司的合作至关重要。
作为国防部副部长，沃克首先与国防部长查克·哈格尔和阿什·卡特部长联手建立了支持第三次抵消所必需的创新生态系统的一些组成部分，包括国防创新实验单元 (DIU -X)、改组后的战略能力办公室 (SCO)、国防创新委员会、未来力量倡议和国防数字服务 (DDS)。6 从那以后的几年里，国防部自称创新中心的数量大幅增加，包括长期存在的组织，如国防高级研究计划局 (DARPA) 和军将研究实验室转移到较新的组织，例如陆军未来司令部；空军的 AFWERX、Kessel Run 和 Platform One；特种作战司令部（SOCOM）的 SOFWERX；国家安全创新网络（NSIN）；海军-X'; 和联合人工智能中心（JAIC）。除了创造一个名副其实的新组织字母汤之外，这种扩散还增强了国防部调查技术领域的能力，包括非传统公司；确定优先问题的潜在有希望的解决方案；然后快速开发新功能的原型。但是，这是 e不断扩大的组织并没有产生国防部急需的结果——更迅速地大规模部署关键能力，这将使美国运营商具有威慑并在必要时击败另一个大国的侵略的优势。创新组织的激增表明国防部不存在创新问题。相反，它存在创新采用问题。7创新机会的“供应”正在增加，但由于官僚主义和文化障碍阻碍了对旧技术和概念的投资，因此需求没有跟上。 国防部在几个关键领域没有跟上步伐。以下九点详细说明了这些缺陷。 1. 确定国防部必须在综合计划中解决的最关键问题并确定其优先级，以保持其对抗大国竞争对手的作战优势。尽管国防部领导人对国防战略有很大的口头认同，强调大国竞争和变革的必要性，但部门领导层尚未表现出将其转化为共享的持续政治意愿，优先行动计划，也没有做出必要的艰难选择来重新分配服务计划和预算内的资源。有一些例外情况，例如美国空军要求在今年的未来几年防御计划(FYDP) 中重新分配 32 亿美元，用于投资新的战斗管理系统系列，旨在确保在高度竞争的战场空间中具有弹性 C4ISR。8然而，这些“大赌注”仍然是例外，而不是常态。也不清楚国会是否完全同意实施这一愿景所需的记录计划的变化。如果美军要保持优势，下一届政府必须提供领导，以便与各军种和国会就待解决的最优先问题达成更强有力的共识。领导力对于推动部门范围内一致的方法以及确保在部门内捕获和共享新技术、经验教训和最佳实践以加速进展也至关重要。 2. 发展新的联合和军种作战概念，以威慑和击败具有强大 A2/AD 能力的大国的侵略。除了深化对优先事项的共识之外，为美国联合部队创造决定性的军事优势将需要开发和改进在更具竞争性和致命性的未来战场空间中威慑和击败对手侵略的新方法。不应低估这样做的难度，因为这需要军事领导人、规划人员、概念开发人员和操作员之间的思维方式发生根本转变。几十年来，美军已经习惯于在任何常规军事形势下成为主导力量，能够迅速获得领域优势和行动自由。在未来，部队不能指望这些假设成立。这意味着美国指挥官和概念开发者将不得不更加不对称地思考如何削弱对手的优势，
今天，所有军种以及联合参谋部都在研究新概念，以威慑并在必要时在竞争激烈的 A2/AD 环境中与地区同行进行战斗并取得胜利。诸如多域作战、空军的未来作战概念、海军的分布式海上作战、海军陆战队的远征先进基地作战和陆军的多域联合兵种作战概念等新兴概念都证明了智能带宽正在应用于设想美国武装部队未来将如何以不同方式作战。然而，这些概念仍处于萌芽状态，在某些情况下，只能在边缘改进当前的作战方法，而不是从根本上重新思考美国将如何在更致命的环境中作战。是未来几十年部队的主体）和根本上的新技术和系统，这些技术和系统对于使这支部队更具生存能力、相关性、致命性和战斗力至关重要。 3. 进行稳健的联合和军种试验和作战分析，以测试和完善新兴概念和能力。尽管这些概念开发工作值得称道和重要，但它们并没有得到必要的稳健分析、兵棋推演，特别是现场试验的充分支持。这些活动对于测试、改进和将新概念整合到部队中，以及确定在未来十年及以后实施这些概念至关重要的关键技术推动因素至关重要。部门分析，si计算、实验工具和活动根本跟不上不断变化的威胁环境的步伐。迫切需要以大规模实验为基础的更多分析，以便可以在现实场景中分析和测试新颖的操作概念。 更重要的是，一些国会国防委员会尚未完全同意采购足够数量的新系统的需求，以便在将原型投入全面生产之前进行强大的现场试验、进一步的概念开发和需求细化。由于担心缺乏对这些系统的概念或定义的要求，最近决定不批准两个大型无人水面航行器 (LUSV) 用于概念开发和实验的决定就是一个很好的例子。9虽然第二个 LUSV 最终在国防拨款法案中得到恢复，但这个例子说明了当前的军用 Catch-22：10他们需要购买数量有限的原型进行试验，以便在系统投入全面生产之前充实运营概念并完善能力要求。但国会中的一些人不想购买这些系统，直到这些服务能够更好地表达需求和就业概念。提高国防部开发新作战概念和部署实施它们所必需的新能力的能力将需要国会接受少量风险，以允许各军种获得更强大的实验所需的原型。 4. 有效地将成功的原型转化为生产和大规模部署（也就是弥合死亡之谷）。最严重的缺陷之一是该部门仍然普遍无法将成功的基本能力原型快速转变为大规模生产和部署。许多（如果不是大多数）技术公司，无论是初创公司还是国防主要承包商，在交付成功的技术演示或原型与赢得大规模生产软件或设备的合同之间仍然会遇到“死亡谷”。新的开始是极其罕见的。钍在国防部创新周期中，关键的尖端能力往往会消亡。问题是：为什么？
有几个促成因素。首先，许多让小型科技公司通过国防部门进行第一次研发 (R&D) 或原型合同的技术侦察组织通常无法为后续的大规模生产合同提供资金，也无法成为经常性收入的来源。这些技术侦察组织因将新进入者带入该部门而获得奖励，而监督生产合同的项目执行官 (PEO) 则因保持成本和进度的稳定性而获得奖励。一个人看到机会，另一个人看到风险。此外，项目经理和 PEO 很少有技术专家设想和评估解决问题的新方法，并承受无数压力以坚持现有企业；他们没有动力利用新技术来破坏现有项目，即使这样做会增加能力和/或降低成本。虽然有一些值得注意的例外，但大多数人最好理解为特立独行者或冒险者，他们碰巧发现自己处于做出改变的位置，通常受到非常资深的领导者的保护，而不是经过深思熟虑的过程的结果。 此外，即使一家新兴科技公司在部门的某个部门、军种或司令部的特定分支机构取得了一些成功，但其他潜在的国防部客户往往不知道这种成功，这使得增长变得更加困难和缓慢。即使被发现，神秘的合同和网络安全规则通常也会阻止任何给定的解决方案“移植”到不同的系统。 或许最重要的是，国防部并没有投入必要的大赌注来刺激对最关键能力领域的服务的更高需求，这些领域可能会在十年内将创新的解决方案拉入作战人员手中。很多时候，成功的原型得到认可，但在下一个防御计划的无情竞争中输给了现任者。 死亡谷问题的最后一个原因是缺乏灵活的资金来弥补成功的原型或演示与生产合同之间的差距（通常是一年或更长时间）。例如，一家人工智能 (AI) 公司在 2019 年向一位非常满意但需求未得到满足的客户交付了一个成功的高优先级能力原型，该公司被告知，尽管客户急于继续，但无法分配在 2021 财年（FY2021）预算之前的生产资金。对于一家专注于防御的小型科技公司来说，这样 12 到 18 个月的时间间隔可能会引发一场生存之战。不幸的是，这是 e经验比没有更典型。除非并且直到国防部弄清楚如何弥合这个死亡之谷，否则投资者将建议许多尖端的商业科技公司远离国防部作为客户的合作伙伴关系，而这些公司需要与国防部的合作才能取得成功。 5. 适应敏捷开发的需求过程。以速度和规模部署关键能力的另一个障碍是需求过程。旨在确保国防部客户在购买大型复杂平台和武器系统时充分明确其需求，这一通常长达数年的过程无疑有助于降低一些主要国防采购项目的技术、进度和成本风险。但在开发急需的颠覆性能力时，这种僵化的、连续的过程往往与更适合人工智能、自主和其他软件驱动创新等新兴能力的迭代、敏捷开发背道而驰。虽然联合紧急作战需求流程使该部门能够快速解决作战指挥官确定的紧急能力需求，这一过程仍然只专注于满足正在进行的或预期的业务的近期需求；它并非旨在开发和整合能够改变美军未来作战方式的破坏性能力。国防部需要一种差异化的方法——区分主要的记录计划和开发和部署新兴能力的计划，这些能力将支持全新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立和实施副国务卿 Ellen M. Lord 的自适应采购框架，该框架由国防创新委员会的软件采购和实践 (SWAP) 研究的建议提供信息。它并非旨在开发和整合能够改变美军未来作战方式的破坏性能力。国防部需要一种差异化的方法——区分主要的记录计划和开发和部署新兴能力的计划，这些能力将支持全新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立和实施副国务卿 Ellen M. Lord 的自适应采购框架，该框架由国防创新委员会的软件采购和实践 (SWAP) 研究的建议提供信息。它并非旨在开发和整合能够改变美军未来作战方式的破坏性能力。国防部需要一种差异化的方法——区分主要的记录计划和开发和部署新兴能力的计划，这些能力将支持全新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立和实施副国务卿 Ellen M. Lord 的自适应采购框架，该框架由国防创新委员会的软件采购和实践 (SWAP) 研究的建议提供信息。国防部需要一种差异化的方法——区分主要的记录计划和开发和部署新兴能力的计划，这些能力将支持全新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立和实施副国务卿 Ellen M. Lord 的自适应采购框架，该框架由国防创新委员会的软件采购和实践 (SWAP) 研究的建议提供信息。国防部需要一种差异化的方法——区分主要的记录计划和开发和部署新兴能力的计划，这些能力将支持全新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立和实施副国务卿 Ellen M. Lord 的自适应采购框架，该框架由国防创新委员会的软件采购和实践 (SWAP) 研究的建议提供信息。 为了支持这种差异化的方法，国会帮助该部门授予了一些更灵活的权力，以实现更灵活、更快速地获取新兴技术，包括通过其他交易授权、中间层收购和商业解决方案开放。采购团队在使用这些和其他权威方面变得更加自在和创造性，并取得了积极成果，这仍然是例外而不是规则。大多数军种和国防部长办公室 (OSD) 的采购人员都没有接受过充分的培训或激励，无法定期和大规模地使用这些新的权力。 如果国防部要在未来十年内部署其保持优势所需的关键能力，例如新的人工智能系统，负责需求、采购、合同、技术开发和能力使用的系统将需要发挥作用更加紧密和无缝地结合在一起。敏捷开发过程不是预先设定要求，而是需要迭代设计和测试，工程师、操作员和项目经理之间有充足的互动和反馈机会。这种敏捷开发开始在军种、SOCOM 和 JAIC 的各个部分进行，但该部门尚未标准化和推广一套最佳实践，以加速新兴技术的开发和采用。 6. 招聘和留住必要的技术人才来开发、测试、采购、集成和部署新技术。国防部的技术人才短缺是普遍存在的——高级和初级、文职和军事、现役和预备役——以及人才管道的所有部分。Eric Schmidt 博士和国防创新委员会在 2020 年 3 月的一份报告中将此称为“数字化准备伊西斯。” 11 现有招聘刚毕业的技术人员的项目规模太小且定义狭隘，现有的非传统招聘机构未得到充分利用，而且服务学院没有将足够的科学、技术、工程和数学 (STEM) 人才直接提供给技术职位。一个滞后多年的安全审查过程；平均需要 150 天的不透明、陈旧且极其缓慢的招聘流程；和有限的实习机会都是招聘顶尖技术人才的额外障碍。同时，技术人员的有限薪酬、专业发展机会、晋升机会和职业道路进一步限制了该部门留住其设法招聘的少量技术人才的能力。虽然大多数编码和工程将继续由行业完成， 7. 建设和升级必要的数字和物理基础设施。该部门需要投资开发、测试和部署定义未来的技术所必需的数字和物理基础设施。国防部还没有必要的数字基础设施——例如云计算环境和数据标签、存储和管理系统——来实现敏捷、安全的软件和人工智能应用程序的开发和测试，以直接支持作战人员。联合企业的持续拖延国防基础设施（JEDI）采购将进一步削弱国防部的创新能力。物理科学和技术 (S&T) 基础设施支出也存在相应差距，阻碍了服务跟上开发和测试要求的能力。根据 2017 年国防科学委员会的一项研究，陆军实验室的平均历史为 50 年。该部门应增加支出以使基础设施现代化，这对于保持美国在关键技术领域的优势至关重要。12 8. 增加对创新关键驱动因素的支出。该部门没有足够的资金用于中长期的科技资金，这些资金将有意义地推进国防创新，或者用于部署新兴能力的更近期的资金。国防科学委员会建议国防部应将约 3.4% 的预算投资于科技，与将约 3.4% 的销售收入投资于研究的高科技产业保持同步。13国防部 2021 财年和 2020 财年的科技预算要求为 141 亿美元，约占总支出的 2%，远低于 3.4% 的目标。与此同时，作为整体研究、开发、测试和评估 (RDT&E) 预算一部分的科技支出百分比一直在稳步下降，约占 RDT&E 预算的 13%，低于十年高点的 18.1%。14与此相关的是，作为将科技原型投入部队的桥梁，研发预算中用于系统开发和演示的资金下降到研发合同义务总额的 15%，远低于 27% 的历史平均水平。15 九、深化与行业对话。最后，国防部领导人需要设法加深与当前和潜在的工业合作伙伴的对话，包括传统国防工业基础的公司和非传统合作伙伴，例如硅谷、奥斯汀等地的商业技术公司，和波士顿。这些深入和持续的对话应侧重于提高行业对国防部最优先问题的理解，以及国防部对可能的技术艺术的理解，这将为国防部如何定义其要求提供信息。国防部还需要增加行业对维护美国国家安全所需的艰难计划和预算权衡的支持。虽然必须注意避免可能导致竞争性合同授予偏向的信息共享，对美军未来的成功至关重要。 总而言之，很明显已经取得了重要进展，特别是在识别战略威胁、建立探索尖端技术的机制、为非传统公司提供参与技术演示和能力原型设计的机会、播种一些小型数字整个部门的创新中心，并在国防战略和公开声明等文件中提供一些急需的鼓励。但作为一个整体，国防部在为高科技竞争做准备和维护美军优势所需的更实质性的步骤方面做得不够。尽管许多国防部领导人表达了真正的紧迫感，但做得太少太慢，结果不足。
新一届政府提供了一个独特的机会，可以实施一些额外的改革，以在已经取得的进展的基础上再接再厉，并解决一些继续阻碍该部门的挑战。如果美国武装部队要能够威慑并在必要时战胜国家将面临的大国威胁，国防部必须更进一步、更快地采取行动——包括在美国购买的商品和作战方式上做出重大权衡在未来十年及以后。 锐化美国军队的优势：对国防部领导层和国会的建议为了维持和扩大美军的作战优势，下一任国防部长必须将激发国防部领导层的首要任务放在追求一套明确的、可衡量的目标上。这将需要关键领导人持续关注并采取行动；更明确的角色、责任和问责制；对大赌注进行更大量的投资；重塑员工队伍，使其更加精通技术和敏捷；改变组织文化，以奖励开发和采用产生明显优势的新概念和能力。最终，该部门必须更加积极地追求这一议程，包括愿意承担一些短期风险来投资于改变游戏规则的能力，从而最终在长期内防止更大的战略风险。 1. 将维持并最终扩大美国军事技术优势作为部门的最高投资重点。下一任国防部长应该加快部署能力，以在未来十年以及该部门的首要投资优先事项之外保护美军的优势。国务卿首先应该宣布一些大赌注，这些赌注将推动投资，并最终确定美国军方在未来十年是否保持优势。例如，该议程可以包括：（1）一个安全、有弹性的 C4ISR 网络，该网络能够支持 A2/AD 环境中的联合部队；(2) 支持人工智能的决策支持，确保指挥官和操作员能够比对手更好、更快地做出决策；(3) 可以与载人平台合作执行关键功能的集成自主系统舰队，同时减少将服务人员置于最致命环境中的风险；(4) 大幅增加和多样化远程精确火力，使对手的攻击计划复杂化并不堪重负；(4) 支持更加分散的部队的有人和无人后勤解决方案；(5) 防御性网络、电子和动能能力，可显着提高传统平台在 A2/AD 环境中的生存能力和战斗力。这些是否是正确的大赌注可以而且应该进行辩论。重要的是部门领导层围绕一系列大赌注做出决定和合并，然后在服务计划和预算中不懈地追求它们。(4) 大幅增加和多样化远程精确火力，使对手的攻击计划复杂化并不堪重负；(4) 支持更加分散的部队的有人和无人后勤解决方案；(5) 防御性网络、电子和动能能力，可显着提高传统平台在 A2/AD 环境中的生存能力和战斗力。这些是否是正确的大赌注可以而且应该进行辩论。重要的是部门领导层围绕一系列大赌注做出决定和合并，然后在服务计划和预算中不懈地追求它们。(4) 大幅增加和多样化远程精确火力，使对手的攻击计划复杂化并不堪重负；(4) 支持更加分散的部队的有人和无人后勤解决方案；(5) 防御性网络、电子和动能能力，可显着提高传统平台在 A2/AD 环境中的生存能力和战斗力。这些是否是正确的大赌注可以而且应该进行辩论。重要的是部门领导层围绕一系列大赌注做出决定和合并，然后在服务计划和预算中不懈地追求它们。显着提高传统平台在 A2/AD 环境中的生存能力和战斗效率的电子和动能能力。这些是否是正确的大赌注可以而且应该进行辩论。重要的是部门领导层围绕一系列大赌注做出决定和合并，然后在服务计划和预算中不懈地追求它们。显着提高传统平台在 A2/AD 环境中的生存能力和战斗效率的电子和动能能力。这些是否是正确的大赌注可以而且应该进行辩论。重要的是部门领导层围绕一系列大赌注做出决定和合并，然后在服务计划和预算中不懈地追求它们。 然后，国防部领导团队应制定实施计划，使这些关键能力成为现实。该计划应包括一套切合实际的可衡量目标、实施策略和绩效衡量标准，以及相关角色和责任的明确界定。部长应该清楚谁有权做什么，谁负责，以及如何重新调整激励措施以支持计划的成功。专注于推进明确定义的国防部议程的授权、负责的领导对于保持和扩大美国军队对抗大国竞争对手的优势至关重要。 2. 选择并授权一支有能力并致力于实现这一目标的领导团队。为了加快进展的速度和规模，下一任秘书必须任命一支符合以下标准的高级官员团队：在其职责范围内具有深厚的专业知识和能力；在授权团队、听取不同意见、做出艰难决定和交付成果方面具有公认的领导能力；以任务为导向，能够在一支强大的同行团队中很好地工作（可能将巴拉克奥巴马总统的开场指导应用于他的过渡团队：“没有自我，没有戏剧，这与你无关”）；不同的背景、经验和观点，最终将有助于更好的决策和组织绩效。 该团队需要对角色的明确性达成共识，并获得充分的授权和资源来履行其分配的职责。此外，鉴于任务的难度和变革管理的实施所需的时间，部长应要求高级文职领导人承诺比政治任命人员的平均 18-24 个月任期更长的任期，并应参与军事领导人关于是否应该考虑在某些关键军事职位上更长的任期（考虑到海曼·里科弗海军上将几十年来建立核海军的努力）。 3. 花费大量高级领导时间和带宽来提高美军的技术优势，并授权副部长和副主席每天推动这一议程。借鉴过去的最佳实践，国防部长应授权国防部副部长与参谋长联席会议副主席合作，在日常和整个部门推动军事技术创新议程. 部长应建立一个先进能力和威慑委员会（ACDB），以哈格尔部长于 2014 年建立的先进能力和威慑小组为蓝本，监督技术开发以及专注于推进第三次抵消战略的运营和组织改革工作。16 由副部长和副主席共同主持的 ACDB 应监督多方面的工作，包括战略、作战概念、兵棋推演和试验、信息管理、国防部与情报界的整合，以及一项新的远程研究和为维持美军的技术优势而制定的发展规划计划。ACDB 的目标应该是使关键的文职和军事领导人在共同议程上保持一致，制定详细的实施计划，为他们各自的计划要素建立认同和所有权，并加强高级领导人的参与、协调和问责制，以交付上级尽快为作战人员提供能力。 该机构将为制定竞争战略以实现和维持美国技术优势提供最高级别的监督、协调和指导。它将通过兵棋推演和试验加速作战概念的发展，评估技术开发和原型在大赌注领域的表现，以调整投资组合，并审查计划和预算决策，以确保其与总体目标保持一致。在预算更加受限的后 COVID 环境中，以及该部门为越来越多的联合多域行动做准备时，这项工作将变得更加重要。 部长还应授权负责研究和工程的国防部副部长 (USD[R&E]) 建立一个创新委员会，以协调科技、研发和其他技术创新工作，并开辟一条清晰的道路地图。该委员会应汇集整个创新生态系统，包括服务实验室、JAIC、DIU、DARPA 等，以确保该部门的各种努力与优先领域保持一致，具有可衡量的目标和时间表，并明确谁负责并负责交付什么。该委员会也可以成为分享最佳实践、集中精力和提高 RDT&E 支出效率以及推动更大的联合性和互操作性的论坛。重要的是，理事会的目标应该是合作，而不是整合。在系统中拥有一些“自由基”——例如 DDS、Kessel Run 和 JAIC——对于创造加速创新所必需的想法和方法的竞争非常重要。 随着国防部朝着更加联合、多领域的作战方式迈进，部长还应授权副主席在联合演习、训练和评估（J7）主任的支持下协调军种工作，确定需要处理的领域。相互依存关系（例如联合全域指挥与控制和跨域火力），并将这项工作提交给 ACDB 进行审查。国防部长马克·T·埃斯珀（Mark T. Esper）对 J7 负责制定联合作战概念以推动部队试验、联合需求监督委员会和国防计划的制定是一个重要的开端——只要它得到严格分析和支持持续的高层领导承诺。 最后，副部长和副主席应该建立一个不太正式的工作组，由来自军种、作战司令部、采购和其他办公室的创新型职业中期官员（05/06 年代和 GS14-15 年代）组成，类似于“早餐俱乐部” ”鲍勃·沃克（Bob Work）在担任副秘书长时创立。他们的职责应该是放眼整个国防部的企业，相互之间以及与副部长和副主席一起提出新的想法和技术。应该选择这些人作为他们各自组织的高级能力和概念大使的能力。他们还将把新概念和技术理念带回他们的组织，从而传播创新文化。 4. 加倍努力并加强概念开发、兵棋推演、原型制作、现场试验和需求之间的联系。一旦部长确定了高层优先事项并创建了机制以使尖端工作保持在正轨上，该部门可以做的最重要的事情就是在概念开发、兵棋推演和实验方面进行大量投资。这是帐篷里的一根长杆，从根本上改变了美国的战斗方式。如果服务只是使用新技术来增强旧的运营概念，这只会在边缘产生变化。相反，该部门必须从根本上开发新的战斗方式，并使用运营分析和实验来完善这些概念，推动需求和技术研发，缩短开发时间并降低风险。行业应该参与到这个过程中，这样它才能理解、与部门的未来愿景、优先任务领域和新要求保持一致，并融入其中。 国防部需要一种更加集成、相互加强、迭代的方法来进行概念开发、兵棋推演、原型设计、实验和需求定义。稳健的概念开发应推动实验以细化需求并加速新兴能力的开发。反过来，这些技术的快速原型设计将降低风险，生成数据以改进建模和仿真化，并为现场实验提供必要的工具，以测试新的概念和能力。最后，迭代兵棋推演将有助于完善作战概念并制定作战相关要求。创造这个良性循环将加强对主要国防采购计划 (MDAP) 的需求定义，通过产生明确的需求信号来加速有希望的原型向生产的过渡，建立高层领导的支持以做出艰难的计划和预算权衡，并开始转变服务文化和作战方法。 利用这种方法需要加强军种内部和军种之间的协调、战略方向和高层领导的最高层，以及对分析、兵棋推演和实验的更大投资。它还需要国会提供强有力的资金。 每个军种都应授权一个跨职能团队，将战略和概念开发人员、技术人员、运营商和采购官员聚集在一起，设计和执行一个综合计划，以大规模利用分析、兵棋推演和现场试验。 军种和 OSD 还应将更多资源（包括资金和智力）投入到新威慑和作战概念的开发、测试和改进中。这需要自上而下的大力推动，同时自下而上授权服务内部和服务之间的创造性工作。高级领导人必须将兵棋推演和分析作为优先事项，海军陆战队司令戴维·伯杰 (David H. Berger) 在“部队设计 2030”报告中就是例证。17每个军种主管都应发出同样强烈的信号，鼓励概念创新并开始进行必要的投资，并利用作战实验室激励基金予以补充。18
该部门还应扩大运营分析的使用，包括虚拟和混合现实模拟，以更低的成本测试概念和技术。最后，国防部应该利用尖端的行业资产。许多领先的国防公司拥有最先进的模拟和兵棋推演中心，可以玩任何系统，并可以帮助部门测试实验能力和改进作战概念。 5. 接受做出艰难选择的必要性。在国防部领导层确定需要购买什么来保持和扩大联合部队的优势之后，它必须做出艰难的权衡，以便在计划和预算中创造空间，包括对 MDAP 进行根本性的清理。 目前，美国对最终决定未来安全环境成功的新技术和能力的投资不足，而对遗留平台和武器系统的投资过度，其中许多缺乏射程、生存能力、弹性、在 A2/AD 环境中具有战斗力的杀伤力。即使到 2030 年 70% 的部队将包含遗留系统，国防部在未来十年利用和整合关键新兴技术的能力将决定该部队是否能够在很大程度上保持其对抗大国竞争对手的优势。更具竞争性和致命性的环境。 为了使美国军队在竞争、威慑和取胜方面做出必要的权衡，部门和军种领导层必须回答四个基本问题。 首先，对于每个主要的收购计划，“曲线拐点”在哪里？什么时候放弃n+1主要武器平台更有意义，以便将这些资源投资于尖端技术和能力，以保持现有的n平台可生存、与战斗相关且有效？美国如何在购买更多平台以建设能力和确保在开发和整合军队未来保持优势和降低风险所需的新能力方面进行足够投资之间取得适当的平衡？例如，如果一艘额外的航空母舰的成本可以支付用于舰船防御的电动武器、用于 ISR、加油和电子战的无人机 (UAV) 的成本，以及可以回购射程的新型远程穿透武器的成本。战术空中联队可以打击远处且防御严密的目标，将额外的航母换成稍微小一点的航母会更明智吗？但更有能力和生存能力更强的舰队？除了为海军陆战队购买更多的两栖舰艇、为空军购买战斗机、为陆军购买直升机以及任何数量的其他平台时，同样的问题也可以用来制定权衡取舍的框架。 其次，国防部领导层甚至必须清除最重要的优先事项，例如美国战略核威慑和部队战备的现代化计划，以确定以较低成本实现优先目标的机会。2017 年，国会预算办公室估计，美国核三合会的全面现代化将在 30 年内花费超过 1 万亿美元。19美国能否对其核武库进行现代化改造，以更低的价格维持安全、可靠和有效的核威慑？同样，是否有新的方法来增强部队的战备状态，例如广泛使用人工智能支持的预测性维护，同时大幅降低成本？应不遗余力地为这项紧迫任务确定额外资源。
第三，部长应考虑与每位军种部长和首长合作，确定一套可行的目标，以推动更快地采用变革性技术。例如，海军陆战队可以决定它需要在 FYDP 结束前部署一个新构想的特殊用途海军陆战队空地特遣部队，该特遣队围绕人机协作建立，最大限度地利用人工智能和无人系统。或者，海军可以重新构想未来的海军战斗群，将新型无人水下航行器 (UUV)、USV 和 UAV 与大型和小型水面战舰和潜艇的新组合结合起来。或者部长可以宣布，每个军种必须在本世纪末部署一个综合的跨域火力解决方案——这对于推动联合指挥和控制至关重要。 第四，鉴于近乎肯定的预算限制，美国应该选择在哪些领域和地区接受和管理额外程度的风险？以及在部队结构的哪些部分，以及在什么时间范围内？从历史上看，所需的国防计划总是大于实际预算所能支持的。当资源限制限制战略偏好时，确定优先级远比决定在何处以及如何管理风险要容易得多。国务卿应责成主席和参谋长联席会议就美国应该愿意在哪里以及如何根据彻底的兵棋推演和分析在给定领域或地理上接受和管理更多风险提供具体建议，以转变资源用于增强美国优势的新能力。 6. 增加和激励创新资金。一旦该部门确定了下注以及如何在预算中腾出空间来支付这些赌注，它就必须引导和刺激资金用于获取和部署创新技术。该部门已经到了向工业界、美国盟友和对手发出信号，表明它认真对待其创新议程的时候了。 国防部应首先增加科技支出（RDT&E 预算中的预算活动 6.1-6.3），这对于确保长期军事技术优势至关重要。国防部长应执行国防科学委员会的建议，即国防部至少将总预算的 3.4% 投资于科技。20此外，研发预算中的 6.5（系统开发和演示）账户的资金也应增加到至少 27% 的研发预算的历史平均水平，该账户提供了从原型到生产的关键桥梁。21更强大的科技和研发资金，与部门的最高优先事项保持一致，是对于加速国防部利用大学、研究实验室、商业技术公司和传统国防公司开发的尖端技术的能力至关重要。 然而，为了吸引硅谷和全国其他科技中心的佼佼者，该部门还必须发出明确的需求信号，并为这些公司创造更多可观的经常性收入机会。一种方法是宣布部门的大赌注，并为每个赌注投入大量资金，为公司提供一系列竞争开发、原型和最终生产合同的机会。这种方法还将使公司能够更早、更有策略地吸引最终客户，并将发出未来国防部资金和赞助的强烈信号，这对于确保私营部门资本至关重要。 虽然国防部应该避免在科技初创公司中挑选赢家和输家作为投资者，但它应该尽其所能发挥其作为主要客户的影响力。国防部在原型奖励中提供的每一美元都可以吸引多达 10 美元的股权资本。22由于 COVID-19 的经济影响限制了私人资本流动，国防部有一个独特的机会来利用其购买力来吸引更多的美国私人资本投资，并阻止对关键两用能力的对抗性投资。
该部门还应通过增加对 DIU、DDS、Kessel Run 和 JAIC 等组织的资助，并在某些情况下寻求在各部门和部门更广泛地复制它们，来加倍努力进行经过验证的创新工作。例如，DDS 应该被大幅扩展为可以在整个部门中使用的软件编码人员的破坏性力量，而 JAIC 应该成长为整个部门真正的 AI 卓越中心。国防部需要通过结合不断增长和激增的成熟模型来更快地扩展有效的模型，尤其是在数字创新方面。 此外，该部门应激励主要承包商将更多的自有资金用于研发，投资与其任务重点一致的创新创业公司，并作为渠道合作伙伴帮助小型科技公司找到并为国防部服务顾客。国防总承包商的年度自由现金流约为 200 亿美元，23许多人已经建立了风险投资或技术侦察平台，以投资于尖端的两用能力。许多公司还通过将较小的科技公司作为国防部合同的合作伙伴或供应商来加强自己的竞争地位和产品。主要技术公司和小型科技公司之间的这些战略伙伴关系可能是重要的、互惠互利的关系。虽然初创公司可以为 Prime 提供技术人才和尖端能力以保持其平台和系统的相关性，但 Prime 可以提供跨越死亡之谷的关键桥梁和经常性收入来源，以保持这些非传统供应商的防御游戏。 最后，该部门和国会可能希望考虑建立一种新型的资助机构，以支持新数字技术的开发和测试。对于许多新兴的软件定义技术，研发、运营和维护以及测试和评估 (T&E) 之间的区别是人为的。许多新兴功能，尤其是软件，将需要持续的迭代测试。同时，对于某些能力，如深度学习，DoD 还没有完善的测试方法，因此将同时开发能力和测试能力。这将需要科技资金来研究新的 T&E 方法。如果不加以解决，测试将成为在与操作相关的时间范围内部署新兴能力的关键障碍。 7. 跨越死亡之谷。跨越死亡之谷——交付成功的原型与赢得生产合同之间的差距——长期以来一直是大规模部署新兴能力的最大障碍。应对这一挑战将需要新类型的资金来帮助公司从最能满足高优先级需求的成功原型过渡到已建立的计划。它还需要刺激军事部门最终用户的需求，以确保获得必要的资金来大规模生产和部署这种能力。 该部门应与国会合作，增加过渡资金的可用性，以迅速将最好的原型扩展到成熟的项目。一种可能的方法是要求国会授权由 OSD R&E 管理和分配的资金，每个军种都可以竞争这些资金，以维持最优先领域的能力发展。这笔资金将使公司能够进行进一步的迭代开发和实验，同时根据操作员的输入细化需求，这几乎肯定会在第一天加速实际满足作战人员需求的能力的部署。 每项服务还应考虑建立一个跨职能团队，负责审查其各种新兴技术投资的绩效，以确定要从中剥离的失败或绩效不佳的计划，以及高绩效、高优先级的努力以加速资金。采用这种投资组合管理方法是私营部门的最佳做法，可确保更有效的资源分配和更快的进展。也就是说，它还需要国会为投资组合内的重新编程提供更大的灵活性。这应该是下一届政府的立法优先事项。 8. 招聘、培训和留住精通技术的员工队伍。美国军方和更广泛的国防部的“秘密武器”长期以来一直是它的人民。在一个深刻的技术颠覆时代，该部门迫切需要招募、培训和留住一支技术素养更高的军队和文职人员。至关重要的是，该部门需要熟练的主题专家——从计算机科学家和工程师到软件堆栈开发人员、人工智能应用程序编码人员、产品经理、数据科学家和数据管理专家。但它也需要项目经理、承包人员、操作员、人力资源专业人员、律师、战略家和概念开发人员，他们都对技术有足够的了解，可以获取、测试、现场和相信它。 特别是对于技术人员，该部门应彻底审查整个创新网络（服务研究）需要哪些类型的技术人才实验室、新的创新组织等）和整个产品生命周期，以及不同类型的个人将产生最大影响的地方——基于任务设定、当前的人才短缺以及管理人员有效利用新人员的能力。然后，国防部应该开始通过更充分地利用国会已经提供的权力来填补这些空白。为此，国防部应使用奖学金和债务减免等激励措施，以及高素质专家 (HQE) 任命机构和政府间人事法案 (IPA) 等工具。为此，国防部还必须培训和激励其人力资源专业人员更频繁、更大规模地使用这些更灵活的招聘机构，并尽可能简化技术人员的招聘流程。 国防部还需要开辟新的职业道路，让来自服务学院和预备役军官训练团 (ROTC) 项目的科学、技术、工程和数学 (STEM) 毕业生能够作为技术人员为国家服务，而不是仅仅被引导成为一线军官钢坯。对于军人来说，这可能包括创新或科技方面的次要专业，随着下一代军事领导层的培养，可以在他们的整个职业生涯中对其进行跟踪。加强军队技术专家的最快方法是停止浪费已经穿着制服的人才，并立即采取措施让那些具有证明技术技能的人留下来并在技术岗位上得到晋升。 为了留住和发展技术人才库，该部门应考虑与非政府实体合作，寻找愿意在国家安全领域任职的高技能人才。此外，OSD 和服务应寻求增加职业文职和军事技术人才的交流和研究机会，以便在领先的私营部门公司工作。然后他们的专家将被带回部门，同时在两个社区之间架起桥梁。
更广泛地说，该部门应在 OSD、服务和其他组件中扩大面对面和虚拟技术培训，以提高技术素养。该系不应该在——房子; 现在，在线商业平台和领先的学术机构提供了大量廉价且优秀的技术教育。这些资源可以帮助该部门与现代软件的商业实践保持一致，并确保它与行业快速发展保持同步。 该部门还可以考虑建立一个技术培训中心，提供有关人工智能/机器学习、网络安全和软件开发等关键主题的技术素养课程。可以利用 DDS 和 JAIC 等组织就建立中心进行咨询，并可以帮助侦察和补充培训课程。24 就如何最好地管理新兴技术项目对采办人员进行培训尤为重要。国防部必须更好地履行其在主要采办项目中防止浪费、欺诈和滥用的责任，因为它还满足了以足够快的速度部署关键新兴技术以与未来的大国竞争对手竞争并战胜对手的迫切需要。为此，国防部可以创建一个采购专业人员的子干部——称为国防部产品经理——专注于软件驱动的系统和新兴技术，并接受培训以利用商业部门技术开发和项目管理的最佳实践。这些干部将接受量身定制的培训、绩效指标、激励措施、晋升标准和职业道路，以创造一种优先考虑敏捷性、速度、冒险精神、和问责制。随着时间的推移，这些产品经理将成为新的软件定义收购领域的“绿色贝雷帽”。 最后，该部门必须创造一种创新文化，以帮助留住技术人才并奖励员工采用新技术和方法。国防部 2019 年人事管理办公室员工调查清楚地表明，有必要应对在表彰绩效、基于绩效的晋升、加薪以及不与表现不佳的人员打交道方面的挑战。25如果国防部希望能够招募和留住最优秀的人才，国防部必须提供更符合私营部门创新和人力资本最佳实践的 21 世纪工作环境。 9.在国会建立更大的信任和支持。重新构想国防部与国会之间的关系，尊重和保护后者的特权，同时使国防部能够以更大的灵活性和速度采用关键的新兴能力，这一点至关重要 。 国防拨款者和授权者必须愿意让国防部在短期内承担更多风险，在五角大楼做出艰难但必要的选择以减少或取消较低优先级的项目时提供支持，并帮助加速开发和部署对维持至关重要的新能力美军优势。 更具体地说，国会应该为这些服务部门提供强大的资金，以便为早期概念开发和实验提供少量原型，而无需精确说明这些系统最终将如何使用或它们的最终要求是什么。 此外，国防部还应寻求授权和资金，在没有新的启动授权的情况下启动生产设计，只要资金有上限、竞争持续且没有做出长期承诺。早期的灵活资金将提供以允许运营商的迭代反馈和强大的现场实验的方式开发新兴技术的能力——所有这些都将有助于确保国防部在全面生产之前获得需求。 国会应大幅提高重新编程上限，以使服务和 OSD 能够根据不断变化的运营需求和技术绩效而不是过时的指标进行更好的投资组合管理和推动价值。 最后，国会应该发出信号，表示不会撤销中间层收购（MTA）或其他交易授权（OTA）。收购人员中的一些人不相信这些新当局会生存下来，并担心他们的计划会陷入困境并浪费大量时间。因此，这些人员使用不太灵活的权限，因为他们认为这样做会降低项目过程中的风险。 建立信任是一条双向的道路，该部门还应采取一些步骤来提高透明度并获得国会议员的支持。首先，国防部长应该与国防委员会的主要成员和国会领导层就加强美军优势的重要性和紧迫性、所涉利害关系以及国防部提出的行动计划进行接触。这些成员应被视为部门努力发展尖端概念和能力的关键合作伙伴。
此外，各军种应定期邀请有关委员会成员和领导观摩兵棋推演、技术演示和实地试验。这将使成员更早地进入流程，并为他们提供概念框架，以了解并希望不仅支持对关键新兴能力的新投资，而且支持艰难的撤资决策。 最后，各军种在向国会解释它们各自关于规划、概念、要求、技术开发和采购的决定如何支持加强联合部队优势的整体努力时，应努力实现更大的一致性。国防部领导层应努力提出一个如何提升关键能力的综合计划，包括如何随着时间的推移管理风险以及哪些组织和个人负责执行其综合计划的特定要素。这将使国会更有能力让国防部对结果负责，并对国防部的愿景、执行优先事项的能力以及最终兑现承诺的能力更有信心d 有能力在未来很好地保护美军的优势。 结论国防部必须重新构想其作战方式，并进行必要的技术和运营投资，以确保其在未来几十年的军事技术优势。 在大流行后的环境中，不断增加的预算压力将使集中领导和紧急权衡的必要性更加明显。除非下一届政府更加优先和紧迫地重新分配国防部计划和预算中的领导带宽和资源，并最终使国会成为更多的合作伙伴，否则它将无法实现这一基本努力。 赌注不能再高了，但机会比比皆是。毕竟，美国要想有效地与中国竞争，最重要的是投资于美国竞争力的驱动因素。如果做出明智的投资选择，该部门可以通过以下方式在全国范围内发挥重要作用：大力投资科学技术和研发的关键领域，包括 5G 等 21 世纪的基础设施；支持关键 STEM 领域的高等教育；推动在国防工业基地创造高薪工作；支持吸引和留住世界各地最优秀和最聪明的人才的明智移民政策；并刺激定义未来的新兴技术领域的就业增长。这是对美国来说，这是一个登月的时刻，它需要国家领导力、整体政府方法和明智的投资计划来激励和使美国能够在全球竞争和取胜。 下一届政府有一个独特的机会来利用当前的危机为一个全新的未来支付首付——一个确保美国保持和扩展其军事技术优势并保护其公民、利益、民主和盟友的未来和来自威权大国竞争对手的合作伙伴。 关于作者Michèle A. Flournoy 是战略咨询公司 WestExec Advisors 的联合创始人和管理合伙人。她于 2009 年至 2012 年担任负责政策的国防部副部长，并且是 CNAS 的联合创始人兼首席执行官，现在她在该公司的董事会任职。 Gabrielle Chefitz 是 WestExec Advisors 的高级助理。她曾在华盛顿近东政策研究所担任研究助理，并在哈佛肯尼迪政府学院获得公共政策硕士学位。 了解更多从 2020 年 7 月到 2020 年 12 月，CNAS 将每周发布新论文，探讨下届 NDS 应解决的难题。该项目的目标是为 2022 年 NDS 的起草者提供智力资本，特别关注过去几个国防战略中未完成的业务以及需要但难以改变的领域。 |
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