专家说｜岳小川：如何组织好框架协议采购（一）

《中国招标》杂志创刊三十周年有奖征文启事

政府采购从业人员翘首以盼的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《框架协议暂行办法》）终于面世了。《框架协议暂行办法》于2021年12月31日通过财政部部务会议审议，2022年1月14日发布，自2022年3月1日起施行。其将框架协议定义为一种采购方式。这样一来，政府采购的方式就有了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源和框架协议七种，采购人对采购方式的选择更多了，这无疑会使政府采购管理更加精细化，进一步推动政府采购发展。如何使用好框架协议采购方式，如何组织框架协议采购，是采购人和采购代理机构非常关心的问题。笔者将分若干期为大家讲解框架协议采购方式使用的问题。

框架协议的渊源

采购行为只有形成批量才能换取价格优惠，这是人们的生活常识。单次少量的采购，供应商是不愿意给出价格折扣的，甚至供应商可能连做这样交易的积极性都没有。但是对于大批量的采购，供应商就会倾其所有做出最大限度的优惠，争取达成交易。国家最近组织的药品集中采购中，15000元的支架700元成交，70万元的诺西那生钠33000元成交，就是典型的例子。对于经常且不定时、零星且不能形成批量，但集中起来具有一定规模的采购项目，如果将一定时间范围的零星采购向供应商做出一种不具有约束力的数量承诺，就可以达到聚少成多、形成批量的目的，进而在采购时取得以量换价的好处。框架协议就是这样一种集中采购的方式。

框架协议采购是国际上广泛采用的采购方式。据了解，世界银行、亚洲开发银行、联合国等国际组织的采购方式都包括框架协议采购方式。框架协议在我国很多大型企业也得到广泛的使用。我国企业采购使用框架协议采购方式的，一般都用于零星货物的采购，但是也有些企业将框架协议用于大宗物资的采购。当然，从采购经济学的角度考量，大宗物资采购如果采用招标或谈判等更具有竞争性的采购方式，节资效果一定会比框架协议更好。为了引导招标采购行业正确使用框架协议，中国招标投标协会于2018年组织行业专家编制了《非招标方式采购代理服务规范》。《非招标方式采购代理服务规范》中，框架协议作为一种集中采购的组织形式和采购形式，得到了行业的共同认可。

框架协议采购方式进入中国的政府采购领域始于本世纪之初，最早是以协议供货的形式出现的。2003年《政府采购法》出台时，财政部门对于不同采购人具有共同需求的货物实行集中采购和协议供货制度。协议供货制度实际是在国际上框架协议采购方式的基础上进行改良而形成的制度。我国协议供货制度将采购标的主要集中在货物上，而在国际上，框架协议的范围可以覆盖货物、工程和服务。2004年8月发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，现已废止，以下简称“18号令”）第八十五条规定，政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。根据18号令，政府采购的货物和服务都可以通过协议供货的形式进行采购，只是协议供货的入围供应商必须通过公开招标产生。

协议供货制度实行之初，协议供货只用于标准化货物的采购，例如计算机、打印机、复印机、电梯、空调、汽车等。协议供货采购时将这些货物规格分为几个不同的档次，采购的结果无论什么单位的采购需求都能够满足。后来，协议供货的范围逐渐扩大到标准化的服务类项目，例如汽车保险、汽车维修、印刷、保洁、物业服务项目。再往后，一些工程项目包括修缮、小额施工、工程设计、工程监理等也都纳入协议供货的范围。毋庸置疑，协议供货对于政府集中采购发挥了极大的作用。但是，由于协议供货制度存在竞争不充分、供应商管理不到位的问题，协议供货采购中也出现了价格高于市场价的问题。有些供应商为了避免出现同样型号产品政府采购价格高于市场价，采取为政府采购专门定制型号的做法，美其名曰“政府采购专供”，其实是偷工减料、以次充好、掩人耳目。为此，政府集中采购更多推行批量采购、网上商城和竞价，而协议供货逐渐被弃用。

然而，协议供货在部门集中采购中却独树一帜，成绩斐然。例如，原国家质检总局从2006年开始一直到2016年，将质检系统专用的仪器设备采购采用协议供货的形式组织集中采购，取得了不菲的成绩，2006年的采购金额为8000万元，最高一年达到4.8亿元。协议供货既解决了各个单位分散采购时价格高服务差的问题，也解决了采购不及时的问题，同时还满足了预算单位对产品个性化需求的选择问题，受到质检系统基层单位的广泛欢迎。在猪流感、禽流感、埃博拉病毒等疫情发生时，保证了紧急防疫检测仪器设备的采购到位，为国门安全做出贡献。

框架协议的适用范围

框架协议是一种可以适用于各种采购标的的采购方式，国际上框架协议的适用范围既包括货物，也包括工程和服务。财政部在制定《框架协议暂行办法》时，采取了谨慎的做法，把框架协议适用范围限制在货物和服务上，而且货物和服务也仅限制在特定的品目上。这一方面是出于政府采购工程大部分都采用招标方式进行采购，可以采用框架协议方式采购的工程极少；另一方面，工程项目难以形成标准化产品，实行框架协议采购存在较多困难；还有就是，框架协议的竞争程度比招标、谈判、询价弱很多，如果大面积铺开势必会影响到政府采购的资金使用效率。

《框架协议暂行办法》在规定框架协议的适用范围时，按照集中采购目录分为两类。一类是集中采购目录以内品目，另一类是集中采购目录以外品目。集中采购目录以内品目，所有货物和服务都可以采用框架协议方式采购。集中采购目录以外品目，只有两种服务可以采用框架协议采购方式。这两种服务分别是：第一，采购人自身需要的鉴证咨询服务。这些服务主要是智力服务，例如法律服务、会计服务、审计服务、资产评估服务、造价咨询服务、政策咨询服务、PPP咨询服务、工程勘察服务、工程设计服务、工程咨询服务、环境影响评价服务、检测服务、认证服务等等。采购人自身需要的餐饮管理服务、配送服务、运输服务、物业管理服务、保安服务、保洁服务、绿化服务、工程监理服务、设备维保服务、合同能源管理服务、工程项目管理服务等都属于劳务性质的服务，不属于框架协议的适用范围。第二，政府购买服务中由服务对象自行选择服务提供商的项目，例如体检服务机构、养老服务机构、医疗服务机构、交通运输服务机构、保险服务机构、健身服务机构、餐饮服务机构、理发服务机构、卫生服务机构等。

需要注意的是，《框架协议暂行办法》规定框架协议的适用范围是采购限额标准以上的小额零星采购项目。其实对于采购限额标准以下的小额零星采购项目，采购人采用框架协议方式采购也没有任何问题。

工程项目不适用框架协议，从这一点来讲，比原来协议供货制度的适用范围有所缩小。集中采购目录以外所有货物都不得采用框架协议方式采购。

框架协议采购方式为采购人的零星、频繁服务采购项目提供了解决方案

随着政府转变职能，机构精简等改革措施，政府的大量职能都需要通过购买的方式，委托给社会机构完成。这些服务采购往往都是零星的、频繁采购的项目，例如法律咨询、审计服务、政策咨询、造价服务项目等。其中，有些达到政府采购限额标准，属于政府采购项目；更多的没有达到政府采购限额标准，不属于政府采购。采购人为了组织这些服务采购，通常需要耗费大量的时间、精力和成本，且经常不能满足不确定时间和临时发生的采购需要。为此，有些单位采用了建立服务机构库的方式，遇到临时出现的服务需求，从服务机构库中选择单位完成。这一做法已经被财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）和《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号）所禁止。《框架协议暂行办法》为采购人的这些服务采购项目提供了解决方案。

框架协议采购的组织单位

框架协议采购的组织单位可以有三种：

对于集中采购目录以内的品目，由集中采购机构统一组织。各个采购人单位根据集中采购机构确定的入围供应商名录及入围产品，从中选择成交单位和成交产品签订采购合同。

对于集中采购目录以外的品目，可以由主管预算单位组织，也可以经主管预算单位授权，由采购人自己组织。一般而言，主管预算单位组织本系统、本部门框架协议采购有诸多优势，一是项目集中度高，容易形成更多的采购数量，以量换价，取得更好的价格。二是效率更高，各个下级预算单位不必单独分别组织框架协议。三是质量有保证。主管预算单位可以动员更多的力量投入采购需求的制定、市场调研、框架协议采购方案的制定等工作，从而使采购质量有保证。四是入围供应商管理更加有效。供应商入围后的管理，对于框架协议的执行具有重要意义。框架协议的入围供应商面对的是一个行业或者一个系统，如果在框架协议执行中出现不诚信履约行为，主管预算单位可以通过取消入围资格，使其不再有机会在整个行业和整个系统参加政府采购活动。这对于供应商的约束作用是非常强的。

如果主管预算单位不组织订立框架协议，采购人当然可以自己组织。但是，为了提高议价条件和效率，可以联合其他采购人，以联合采购的形式共同组织框架协议采购。联合采购的各单位应该组织专门的班子负责框架协议采购和执行。同时，联合采购的各单位还应该签订联合协议，指定牵头单位，负责牵头组织征集供应商。联合采购时，框架协议应由所有参加单位共同与入围供应商签订。不过，第二阶段采购合同仍应由采购人自己与成交供应商签订。（待续）

作者简介：岳小川，中国招标投标协会专职专家、《中国招标》杂志社学术委员会委员，高级工程师，原中机国际招标有限公司总经理。参加国家发改委组织的《招标投标法实施条例》等立法工作和《标准施工招标文件》2007版、2012版和2017版的起草工作。担任中国招标投标协会组织的全国招标师职业水平考试辅导教材《招标采购专业实务》常务副主编，《招标采购代理规范》《非招标方式采购代理服务规范》《非招标方式采购文件示范文本》副主编。从事招标工作近30年，具有丰富的招标理论知识和实际工作经验。