2021年度南通法院行政审判典型案例

2022年2月28日，南通市中级人民法院召开新闻发布会，向社会发布了上一年度全市法院行政审判工作报告及典型案例。现将典型案例予以发布。

一、邓某某诉某市城市管理局强制拆除房屋及行政赔偿案

【裁判要旨】代履行有严格的适用条件，通常应以当事人不履行义务可能会导致迫在眼前的危害为前提。对建筑物、构筑物、设施的强制拆除，行政机关应当遵守《行政强制法》第四十四条的规定，不得随意突破，更不应为了追求效率而对法律明文规定视而不见。对违法建设不加区分地适用《行政强制法》第五十条实施代履行，将会导致第四十四条所确立的规则被架空，立法目的被抛弃，严重违反法律适用的基本要求。

【基本案情】2011年，邓某某未经规划审批在城镇规划区范围内搭建亭棚一座。2020年4月14日至5月8日间，城市管理局先后向邓某某发出《限期拆除违法建设告知书》《限期拆除违法建设决定书》《代为拆除违法建设催告书》《代为拆除违法建设决定书》《履行代为拆除违法建设决定催告书》。《限期拆除违法建设决定书》中载明了60日复议期限和6个月诉讼期限。7月30日，城市管理局组织人员拆除了案涉亭棚。邓某某提起行政诉讼，请求确认强制拆除亭棚的行为违法并恢复原状。

【裁判理由】开发区法院一审判决确认强制拆除案涉亭棚的行为违法，驳回邓某某要求恢复原状的诉讼请求。邓某某、城市管理局均不服，提起上诉。南通中院二审认为，《行政强制法》第四十四条是在行政强制执行程序一般规定之外，对建筑物、构筑物和设施进行强制拆除的特别规定，行政机关原则上必须遵守，不得任意突破。城市管理局在限期拆除决定的法定救济期限未满之前即将亭棚予以拆除，违反法定程序。代履行通常强调当事人不履行义务会产生危害的紧迫性与即时性，不具有强制执行的属性，对历史上形成的建筑物、构筑物，一般不可以采取代履行的方式予以强制拆除。南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】依法行政是行政执法的基本原则，不仅要求执法动机与执法目的合法，还要求执法行为符合形式法治及实质法治的基本内涵。行政机关在执法过程中，应牢固树立权利保障意识，切实维护公民、法人和其他组织所享有的程序性及实体性权利。尤其是在法律基于对公民权利的特殊保护已经作出特别规定的情形下，行政机关在理解和适用时应准确把握立法本意，防止作出避重就轻甚至绕道而行的不当选择，如此才能保障法律法规得到全面正确实施，确保行政权始终在法治的轨道上运行。本案裁判对于监督行政机关坚守法律底线、严守法定程序具有示范意义。

二、黄某某诉某市市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】市场监管部门查处发布虚假广告行为，应当对违法行为人支出的广告费用调查核实，并以广告费用为基数确定罚款数额。在违法行为人的费用支出项目及总额可以确定的情况下，迳行适用《广告法》第五十五条规定的“广告费用无法计算”罚则作出过高罚款，有违立法本意及过罚相当原则。

【基本案情】2019年3月5日至9日，个体工商户黄某某租用某敬老院场地推销玉石床垫等产品。市场监督管理局经现场检查，发现黄某某正在使用设备向村民播放玉石床垫的宣传视频，视频中含有“散发远红外线、增强人体免疫力”“溶解胆固醇斑块、加快人体代谢、刺激汗腺活跃、刺激肠胃蠕动、排除人体毒素”等涉嫌虚假宣传的内容。市场监督管理局予以立案查处，执法程序中，黄某某提供了证明广告宣传费用的证据材料。市场监督管理局认定黄某某租用场地从事营销活动，未办理个体工商户经营场所变更登记，违反《个体工商户条例》第十条的规定，处以罚款500元；认定黄某某利用视频虚假宣传，因无法计算具体的广告费用，根据《广告法》第五十五条的规定，决定罚款30万元。黄某某提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。

【裁判理由】开发区法院一审判决驳回黄某某的诉讼请求。黄某某不服，提起上诉。南通中院二审认为，市场监管部门负有对广告费用调查核实、准确计算的法定职责。黄某某提供了包括播放设备及储存视频资料U盘的购买凭证、购买赠品鸡蛋的费用证明、人工工资支出证明等证据材料，属于广告费用可以计算的情形。市场监督管理局认定广告费用无法计算，处以30万元罚款，属于认定事实不清、适用法律错误，且有违过罚相当原则。二审判决撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定，责令市场监督管理局在法定期限内重新作出处罚决定。

【典型意义】我国经济高速发展的同时，破坏市场经济秩序、损害消费者权益的违法经营行为也屡见不鲜。近年来，在立法及执法层面都加大了对违法行为的惩治力度，但在执法过程中，也出现了诸如“杭州方林富炒货店广告绝对化用语行政处罚案”等高额罚款案件，引发公众争议。此类行政处罚案件的共同特点表现为过罚不相当，作出的处罚明显重于违法行为的情节、危害性、行为人经济承受能力，不符合处罚与教育相结合的原则。本案通过判决提示行政机关在实施具体行政处罚时，需综合考虑违法行为人的主观过错，违法行为的事实、性质与情节，社会危害程度以及效果，正确运用行政处罚法基本原则指导具体的执法实践，实现良法善治的目的。

三、某公司诉某市城市管理综合行政执法局行政处罚案

【裁判要旨】立案是作出行政处罚的必经程序，也是查处期限的起算点，行政机关应当提交相应的立案审批材料以证明立案程序的合法性。集体讨论程序是《行政处罚法》规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚必须履行的法定程序，旨在更好保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。作出对被处罚人权利造成重大影响的行政处罚，应经过集体讨论程序。

【基本案情】某公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，将原有部分房屋推倒重建，新建框架混凝土结构三层楼房。2019年7月2日，城管局接群众举报后，认为某公司未取得建设工程规划许可证，擅自建设行为违反《城乡规划法》第四十条第一款等相关规定，限某公司在收到决定书之日起十五日内拆除违法建筑，合计应拆面积3337.31平方米。城管局作出限期拆除决定前未经立案、集体讨论。某公司提起行政诉讼，请求撤销限期拆除决定。

【裁判理由】开发区法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，提起上诉。南通中院二审认为，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，城管局未能在法定期限内提供作出被诉处罚决定经过立案程序的有效证据，应承担举证不能的法律后果。集体讨论程序是行政处罚法规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚必须履行的法定程序，本案涉及3000多平方米建筑物的处理，对被处罚人权利造成重大影响，应当经过集体讨论。城管局未能提供证明作出案涉处罚决定前经负责人集体讨论的证据，据此认定被诉处罚决定程序违法。二审判决撤销一审判决，撤销限期拆除决定书。

【典型意义】近年来，随着法律程序观念逐步深入人心，遵守法律和正当程序成为行政机关依法行政的基本要求。集体讨论制度是行政处罚法设定的内部控权机制，有利于限制和规范行政自由裁量权的行使，不仅是正当程序原则的必然要求，而且具有独立的法律价值。行政机关在对情节复杂或者重大违法行为作出行政处罚的，不应省略集体讨论程序，否则将会架空行政处罚中陈述、申辩以及听证程序的存在意义。近年来，城市管理领域执法位列行政执法领域之首，行政机关应当全面理解程序正义的价值内涵，确保立法确定的各项程序性规定行之有效，不断提升城市管理综合执法水平。本案裁判彰显集体讨论程序在作出重大行政处罚中的重要性和独特价值。

四、王某某诉某镇政府、区民政局、某社区居委会不履行五保供养审核职责案

【裁判要旨】相对人可将本来由自己享有的法定权利予以处置，不再获取因该权利带来的物质利益或精神利益。只要相对人处分自己权利的行为不对公共利益或他人合法权益造成侵害，处分行为就应当被允许，任何人都不得对权利主体的处分行为进行不当干涉。如果行政机关认为相对人放弃权利可能会导致不利后果，应当进行必要释明。在相对人仍坚持放弃权利的情况下，行政机关应当给予相对人充分的尊重。

【基本案情】王某某系社区居委会分散五保户，曾就放弃五保户待遇事项向当地民政局进行咨询，民政局解答并告知其相应程序。王某某于2020年8月26日分别向镇政府及社区居委会申请放弃分散五保户供养，并提供王某某与其侄女签署的遗赠扶养协议及律师见证书、承诺书。镇政府收悉后未在法定期限内履行相应的审核及呈报工作。王某某提起行政诉讼，请求判令镇政府对撤销分散五保户供养申请审核处理。

【裁判理由】开发区法院一审判决镇政府于判决生效之日起20日内对王某某的申请进行处理。镇政府不服，提起上诉。南通中院二审认为, 获得农村五保供养是符合条件的特定对象享有的基本权利。只要相对人处分自己权利的行为不对公共利益或他人合法权益造成侵害，处分行为就应当被允许，任何人都不得对权利主体的处分行为进行不当干涉。行政机关在审核终止救助供养条件时，应当充分考虑和尊重当事人的意愿。从王某某提交的材料以及诉讼过程中的陈述来看，王某某表达了退出五保供养的强烈意愿，镇政府在对王某某放弃权利可能造成的不利后果履行告知义务后，不应当限制王某某放弃五保供养权利，而应履行审核职责并将相关材料报送民政局。二审判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】社会救助是一项托底线、救急难、保民生的基础性制度，是法律赋予公民的一项基本权利，凡符合救助条件的公民均有获得社会救助的权利。权利可以放弃，任何人不得干涉权利人依个人意愿处分自身权利。在不对他人、社会和国家公共利益造成影响的情况下，社会救助相对人自愿选择放弃基于社会救助法律关系所获得的权利，并无不当。行政机关应当释明放弃救助后的法律后果，但不得干涉权利人的权利处分行为。本案裁判回归农村五保供养制度的本来目的，指引行政机关充分尊重相对人对法定权利的处分，是人民法院推动社会救助制度灵活运用的具体实践。

五、朱某某诉某镇政府不履行安置职责案

【基本案情】朱某某已年逾古稀，其居住的房屋后生长着一棵树龄八百多年的古银杏树。随着古树根枝的不断生长，朱某某的住房受到巨大影响，被鉴定为无法满足居住需要的危险房屋。朱某某曾数次以信访途径反映，希望有关部门为其修缮或置换房屋。属地镇政府同意按照当地农村征收补偿安置政策对朱某某进行安置。依当地安置政策，由于存在面积差等因素，朱某某需补足5万元差价，而朱某某无力支付，致使问题长期未能解决。朱某某提起行政诉讼，诉请镇政府履行安置职责。开发区法院未予支持朱某某诉请，朱某某不服，提起上诉。

【协调结果】本案不同于搬迁领域的安置补偿纠纷。老人的住房因古树不断生长而被鉴定为危房，老人长期生活在危险环境中，解决安置问题刻不容缓。二审法院考虑到即使作出履职裁判，朱某某的诉求可能难以尽快实现，遂向属地镇政府发出司法建议，建议镇政府主动适用行政行为自我纠正机制，采取更加灵活的方案，尽快对朱某某补偿安置。镇政府采纳了司法建议，打消了缺乏法律明文规定及相关政策依据的思想顾虑，参照征收补偿安置标准，免除朱某某5万元差价，在一个月内对朱某某作出安置。双方达成协议后，朱某某申请撤诉，案涉争议实质化解。

【典型意义】当公民个人合法权益因维护公共利益而受到不利影响，甚至因公共利益而导致人身、财产安全受到侵袭时，人民政府应坚持人民至上，厚植为民情怀，及时消除风险隐患，不能以法律、政策无明文规定而让维护公益者受损，基层政府要创新基层社会治理，解决群众“急难愁盼”的问题，以务实举措提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。本案中，老人住房因古树生长影响而成为危房，实质是私人利益因公共利益保护而受到损害。问题在于，行政机关对受损私益是否应当补偿、如何进行补偿，法律法规、政策文件均无明文规定，行政机关在无法达成协议时当决不决，往往导致问题陷入僵局。本案中，属地政府在人民法院的建议下，秉持实质解决争议的理念，主动转变思维，行使行政裁量权，对当事人安置补偿，有效保障了当事人的居住权益。本案也是南通中院审理的首起行政机关自我纠正典型案例，纠纷的成功解决体现了司法权与行政权的良性互动，是属地政府勇于担当作为，提升基层治理能力的创新之举。

六、穆某某、张某某诉某市政府、某市自然资源局、某镇政府行政赔偿案

【裁判要旨】行政赔偿责任是行政机关因实施违法行为对行政相对人合法利益造成损失应当承担的国家赔偿责任。赔偿责任的确定应坚持违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的原则。

【基本案情】2004年，穆某某与某食品公司签订《企业产权转让合同》，穆某某出价获得案涉土地使用权及房屋所有权。其后，穆某某办理了国有土地使用证及房屋所有权证书。2013年，镇政府组织人员对案涉房屋进行了拆除，后该拆除行为被复议机关市人民政府确认违法。2014年，市国土局作出《收回国家建设用地使用权决定书》，后该收回行为被人民法院判决确认违法。穆某某及其丈夫张某某分别向市政府、市国土局、镇政府提出赔偿申请，市政府、市国土局作出不予赔偿决定，镇政府未作出赔偿决定。穆某某因案涉土地及房屋的权属问题已历经多次诉讼。穆某某、张某某再次提起行政赔偿诉讼，请求判令市政府、市国土局、镇政府承担赔偿责任。

【裁判理由】南通中院一审认为，行政赔偿责任主体应当是违法行为的实施主体。镇政府拆除行为的违法性已经行政复议程序确认，市国土局提前收回土地使用权行为的违法性已经人民法院生效判决确认，因此，镇政府、市国土局应当在各自的责任范围内承担行政赔偿责任，市政府并非违法行为的实施主体，不承担赔偿责任。在具体赔偿范围的确定上，应综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并结合当地的征收补偿政策所规定的补偿项目、补偿标准，依法公平合理地确定赔偿项目和赔偿数额。对于原告主张的损失，除依据法律法规规定，运用逻辑推理和生活常识、生活经验，明显不能认定的之外，对于原告主张的合理损失，均应列入赔偿范围。一审围绕原告的各项损失逐项分析、认定，判决市自然资源局、镇政府在各自责任范围内分别向穆某某、张某某赔偿损失。穆某某、张某某不服一审判决，提起上诉，江苏省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】正义也许会迟到，但永远不会缺席。本案是一起行政机关未经依法征收，在违法强拆后又未依法及时赔偿而引发的争议。当事人因房屋权属及赔偿问题历经多次诉讼，双方的实质争议长期未能解决。为减少当事人讼累，彻底解决行政争议，人民法院决定对原告的赔偿诉求在一案中一揽子解决，不再要求原告针对不同被告分别提起诉讼，体现了定分止争的司法裁判理念。在具体赔偿责任的确定上，本案裁判坚持“违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面”的赔偿原则，使得多年来被忽视的受损利益最终得到修复和填补，最大限度维护了当事人的合法权益。

七、郭某某、张某某诉某高新区派出所不履行治安处罚法定职责案

【裁判要旨】行政机关工作人员执行职务行为通常不属于治安管理的范围，公安机关不具有对其他行政机关实施行政行为的合法性进行评判的职权。但行政机关工作人员非执行职务的个人行为，或者执行职务时明显超越职务范围实施的行为，并不绝对排除在治安管理的范围之外。

【基本案情】2020年6月2日，街道办组织人员对位于某征收地块中郭某某堆放的废旧电瓶车等杂物进行清理。清理过程中，郭某某、张某某与工作人员发生口角及肢体冲突。郭某某报警后，高新区派出所处警并对参与清理工作的相关人员进行调查，被调查人员均陈述没有实施殴打行为。高新区派出所告知郭某某依现有证据未能查实违法行为人，在查清案件事实后及时作出结论。郭某某、张某某认为高新区派出所行政不作为，请求判决责令高新区派出所对郭某某报案事项作出处理。

【裁判理由】开发区法院一审判决驳回郭某某、张某某的诉讼请求。郭某某、张某某不服一审判决，提起上诉。南通中院二审认为，执行职务不同于个人行为，不能简单地按照个人行为的标准予以处理。行政机关工作人员执行职务行为一般不属于治安管理的范围，除非与行使职权无关的个人行为。案涉纠纷发生于街办组织工作人员对郭某某户旧电瓶车清理过程中，属于公务活动，而非个人行为。虽然在实施清理期间，工作人员与郭某某、张某某发生肢体冲突，但系劝阻郭某某、张某某进入工地所致，没有证据证明工作人员具有殴打郭某某、张某某的故意，因此，案涉行为与行政管理目的密不可分，并未超越行使职权的必要性、合理性范围，属于执行职务行为，不属于治安管理的范围。郭某某、张某某如认为行政机关清理行为违法并侵害其人身、财产权的，应当另行主张。据此判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】行政机关工作人员在执行职务过程中可能因种种原因造成当事人人身、财产损害，但是，执行职务不同于个人行为，不能简单地按照个人行为的标准予以处理。治安管理的目的在于维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，公安机关不具有对其他行政机关实施行政行为的合法性进行评判的职权。行政机关工作人员执行职务行为一般不属于治安管理的范围，只有行政机关工作人员超越职务范围实施的行为才属于治安管理的范围。相对人如认为因行政机关工作人员违法行使职权而造成其人身、财产损失，应当通过国家赔偿的方式寻求救济。本案明确了行政机关工作人员执行职务行为与超越职务范围实施行为的界限和标准，既避免公安机关对行政机关工作人员的执行职务行为不当作出治安处罚，也避免放纵行政机关工作人员以“执行职务”为名实施违法行为。

八、某公司诉某县行政审批局危险化学品行政许可案

【裁判要旨】危险化学品经营许可审批事项属于行政机关依其专业知识和判断，依法作出的许可审批。上级行政主管部门已就相应专业问题作出审查判断，认为申请人的许可申请属于下级机关审查批准的职责范围，人民法院对行政机关的专业认定应予尊重。针对申请人提交的危险化学品经营许可申请，行政机关依照法律规定和行业标准依法作出审查，决定不予许可，人民法院经审查该不予许可决定程序合法且不存在明显不当情形的，应当对其合法性予以认可。

【基本案情】2018年，某公司领取《危险化学品经营许可证》，有效期限至2021年12月28日。2020年11月，某公司向市行政审批局申请颁发《危险化学品经营许可证》，市行政审批局作出《危险化学品经营许可证不予受理申请通知书》，认为某公司申请不属于该局职权范围，决定不予受理，并指示向县审批局提出申请。某公司遂向县审批局提出危险化学品经营许可证申请，2021年1月，县审批局作出《危险化学品经营许可证不予颁发决定书》，认为区管委会没有确定建筑物（房屋）所有权的法定职责，且某公司未按照《危险化学品经营企业安全技术基本要求》提交《安全评价报告》，决定不予颁发《危险化学品经营许可证》。某公司提起行政诉讼，请求撤销县审批局作出的不予行政许可决定。

【裁判理由】开发区法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服一审判决，提起上诉。南通中院二审认为，经营场所产权证明文件主要是指经营场所所在的土地房屋等不动产产权证书，在申请人无法提供证书时，应当提供土地使用权出让合同和房屋所有权买卖合同等文本。本案中，区管委会出具的某公司厂房位置及房屋权属的《证明》并非法定的经营场所产权证明文件。某公司提交的《安全现状评价报告》针对的是该公司危险化学品安全生产环节的安全评价，本案许可事项系危险化学品经营许可，生产环节安全评价并不能代替经营环节安全评价，且《安全现状评价报告》形成于2019年4月，报告未标注评价机构组织开展安全评价的起始时点，无法体现当时某公司的安全经营状况，某公司提交的《安全现状评价报告》不符合法律规定。南通中院据此判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】本案在以下两个方面具有典型意义。一是对类似于危险化学品经营行政许可审批事项属于行政机关专业技术领域审批事项，司法应尊重专业判断，进行适当性审查。二是对行政机关作出首次许可审批和延续许可审批的所关注和保护的利益加以区别，藉此区分不同的许可审批构成要件。首次许可时，行政机关应当对照法律规定，根据公共利益需要，对申请人是否符合许可的各项条件进行严格审查，而在权利人许可到期后延续许可时，行政机关除需作出是否符合法律规定的审查外，还应受到首次许可的约束，兼顾权利人的信赖利益。据此，对《危险化学品安全管理条例》第二十二条第一款“对本企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出安全评价报告”规定的理解，宜解释为危险化学品经营许可到期后申请延长时提交3年内有效的安全评价报告，但不宜扩大解释为首次申请危险化学品经营许可时提交3年内有效的安全评价报告。即延续许可时，为了充分保障申请人的许可利益以及考虑到既定法律关系的稳定性，仅需在许可有效期内形成并提交相应合规的安全评价报告即可；首次申请时，为了反映和便于行政机关审核企业当时的安全状况，理应提交申请阶段形成的安全评价报告。

九、某公司诉某市人力资源和社会保障局、施某工伤保险资格行政确认案

【裁判要旨】上下班途中是职工工作时间和空间的自然延伸，在途风险亦为工作原因、工作时间、工作地点伤害风险的延续，因此有别于其他非工作原因所致的风险。上下班途中的“合理时间”，强调的是职工发生事故的时间，应当在工作地点到事故发生地点所需在途时间的合理范围之内。职工上下班时点是否延误，虽然可能违反单位规章制度，但一般不会影响对上下班路线及在途时间是否合理的判断，除非有证据表明职工非善意地延误且明显不合理。如果对职工迟延下班一概认定不属于下班时间，将会导致下班这一客观事实“凭空消失”，进而加重职工的责任风险，有违《工伤保险条例》保护劳动者合法权益的立法目的。

【基本案情】2020年3月，施某入职某公司。同年5月7日，施某正常上班，考勤记录显示施某于当晚19时01分下班。20时20分许，施某发生交通事故受伤,交警部门认定施某无责任。施某向市人社局申请工伤认定，人社局认定施某在下班途中发生交通事故属实，所受伤害属于工伤认定范围，予以认定为工伤。用人单位某公司不服工伤认定决定，认为施某推迟下班，所发生的事故不在合理时间范围内，并非在下班途中，所受伤害不应被认定为工伤，遂提起行政诉讼，请求撤销工伤认定决定。

【裁判理由】开发区法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服一审判决，提起上诉。南通中院二审认为，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第一项所规定的“合理时间”是指职工发生事故的时间应在工作地到事故发生地所需在途时间的合理范围之内。本案中，施某在途时间约1小时20分钟，而驾驶电动车从某公司到事故发生地点需用时50分钟。考虑施某打卡、取车、在途及报警耗时，事故认定书所载时间存在滞后性，故施某发生事故的时间在合理范围之内，属于下班途中。职工的下班时间一般是指职工离开工作地的时间，至于职工是否遵循用人单位规定的考勤时间下班，并不会改变下班行为的性质，通常不会影响对合理时间的认定，市人社局作出的工伤认定决定并无不当。据此判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】法律乃公正善良之艺术。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第一项规定，在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的，社会保险行政部门认定为“上下班途中”，人民法院应予支持。本案裁判对准确理解和适用上述规定提供了指引，即明确职工迟延下班通常不影响对工伤“合理时间”的认定，除非有充分证据证明职工迟延离开单位不再是以下班为目的。这一规则有利于避免对“合理时间”作机械理解，防止一刀切地将迟延离开单位等情形排除于“合理时间”范围之外，从而不当加重职工的责任风险。本案裁判体现了人民法院坚持以人为本、充分保障劳动者合法权益的价值追求与司法担当。

十、张某、周某某诉某市农业农村局不履行法定职责案

【裁判要旨】2019年修订的《土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。该条所述“土地”并非仅限于宅基地。农业农村主管部门应当正确解读法律，依法履行法定职责。

【基本案情】张某、周某某系农村土地承包户，2012年将承包地流转给村经济合作社，合作社又将土地出租给该镇政府用于安置拆迁户的宅基地用地，第三人张某某在张某和周某某承包地上建设农村住房，张某、周某某向市农业农村局提出查处申请。该局认为，根据新土地管理法第七十八条之规定，其查处职责应限于占用农村宅基地，对于宅基地以外的违法占地建住宅或其他建筑物的行为，均应由自然资源主管部门查处，故未进行调查处理。张某、周某某提起行政诉讼，请求判令市农业农村局对第三人张某某的违法建设行为依法作出行政处理。

【裁判理由】开发区法院一审认为，对新修订的《土地管理法》第七十八条中“土地”的理解应尊重立法原意，行政机关一般不得作出与字面含义不符的任意解释。在《土地管理法》修改之前，条文中所指“土地”的范围执法及司法实践中并不存在歧义，并不仅限于宅基地。新土地管理法对“土地”的界定应一以贯之，以体现新旧法衔接的融贯性。农村村民非法占用集体土地建设住宅的，不论其所占土地是农用地、建设用地还是未利用地，均应由农业农村主管部门予以查处，遂判决责令市农业农村局于判决生效后在法定期限内对张某、周某某提出的申请事项依法予以调查处理。市农业农村局不服，提起上诉。南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】法定职责既是权力，更是义务。职权法定原则是行政执法的基本原则，行政机关应当在法律授权范围内行使职权，不得超越法律规定，也不得自行限缩法律规定的权限范围。本案裁判为准确厘清行政机关的职责范围提供了示范和参考，即行政机关在理解和适用法律时，应结合立法目的、职能定位及执法实践等作出合理判断。因行政职能调整带来的执法力量不匹配、不适应等问题不应成为曲解法律的正当理由。行政机关对法律条文的错误解读致使当为不为、能为不为的，有违依法行政原则，不应得到人民法院的支持。