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地方政府投融资平台官方定义：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，其类型有城投、建投、城建、铁投、水投、交投、旅投、文旅投、资本运营、城市运营、城市开发、投资控股等。其成立的初衷是通过平台公司举债融资，为不同时期、不同层级的地方经济和社会发展筹集资金，这为加强基础设施建设以及实施阶段经济调控起到了积极作用，但也遗存了运作不规范、变相担保、债务风险日益增大等诸多棘手问题，经过最近10年的调控和转型，平台公司总体向好，但发展依然任重道远！
去、今两年是十四五的筹划年，本人有幸深入服务了近十家地方政府投融资平台公司，深刻同理该类型公司在转型发展面临的困惑，更深思谋虑着这类公司未来发展之道。撰此拙文，一是个人两年多的点滴总结思考，“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，心怀忧虑，感概地方投融资平台破茧成蝶的转型之道布满荆棘；二是满满的寄愿，“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，期望在官产学研的共同协力下，地方投融资平台终能凤凰涅槃！1994年-2010年，加速发展期：94年分税制、95年《预算法》、04年《投资体制改革决定》的推动、重庆成立八大投的示范、08年金融危机的应对（加油门），地方投融资平台，如雨后春笋，蓬勃发展。2010年-2014年，减速监控期：2010年始，地方投融资平台债务问题引起决策层注意，国发〔2010〕6月19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，吹响规范监管号角，2010年下半年每月发一文，11、13年两次全国清查审计，11-13每年颁1-2文，投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制。2014年-至今，为调速换档期：以国发〔2014〕43号为标志，各种开前门、堵后门、修围墙的政策措施，地方投融资平台进入调速换档、转型升级、优化发展的新时期。根据设立公司的行政级别，可以把地方政府投融资平台划分为：省级平台、地市级平台、县区级平台。据不完全统计，地方投融资平台数量峰值曾达到1万多家，总体呈现东部发达省份多、经济体量大的省份多的特点，经过最近五年时间的去平台和兼并重组，平台数量不断减少，目前列入全国地方政府投融资平台监管类约8000多家左右。从结构占比来看，市县级政府投融资平台数量最多，占比约为2/3；其次是地市级的平台，占比约为3成；省级平台占比最少，只有3%左右。在发展时序上，紧跟我国特有的城镇化建设体制改革节奏和城市中心化发展步伐，平台公司大体按照省级平台、地市级平台、区县级平台梯次发展，由对应级别的人民政府相继组建，地/市级和县/区级平台多数在08年后成立，成立时间相对滞后，发展时机不好，发育时间较短，落下先天不良的问题。在资源优度方面，从中央到地方逐级递减，级别越低的平台资源优良度越来越低。如果说中央是条条，占有的是最优质的资源，如石油、电力、通信等，具有垄断的行业条线优势；那么省级平台就是块块，享有全省次优资源统筹的地块优势，如煤炭、高速公路、水务等；地/市级和县/区级平台，所承担的业务主要是基础设施建设、土地开发、安置房、棚改等，公益型很强、政策性不足、垄断性不够、盈利性较差，因此转型发展的政策、行业、区域空间越来越小，转型升级的挑战却越来越大。综上所述，地/市和县/区级平台公司体量最大、问题最多、实力最差，如何解决这部分平台公司转型发展是问题的关键核心所在。资产少：近年来，北大纵横服务超过百家地/市和县/区投平台公司，从资产体量来看，地市级多在100-300亿之间，县区级在50-200亿之间，其资产质量不高，有效资产更是有限。不少市县级平台还保留有当年作为注册资本金的资产（如：储备土地、政府大楼、学校、医院、公园广场等）或者没有及时移交政府的公益性项目资产，这些公益性资产无法变现、流动性不足，且占用了公司的融资额度。
债务多：据不完全统计，截至2018年底，地方投融资平台的带息负债超过30万亿人民币（加上隐形负债等估计数字要大得多），相当部分的市县级平台公司负债率在60%-80%。融资难：一方面受到政策收紧、融资渠道受限、融资成本升高、历史债务过高的影响，另一方面很多地方政府的财政实力弱，设立的平台多，国有资产规模有限或没有有效整合，平台公司的信用水平和主体信用评级较低，导致其市场化再融资能力较弱。上述平台有效资产少、历史负债多、再融资能力差，因家底薄而面临着关停并转的生存危机。观念旧：很多地方政府领导、平台公司干部职工潜意识里依旧把平台当成政府的直属部门，行政机关作风明显，甚至主要领导还奉行着主要任务而不是主营业务的思维，干部职工大锅饭思想严重。
机制僵：很多平台沿革于“两个牌子，一套人马”，主要领导班子、中层干部多来自于政府部门，表面上建立了董事会、监事会等各项制度，但实质上人事任免、管理决策还是业务经营等，受地方政府干预较大，没有建立市场化选聘、市场化经营、市场化激励约束机制，没有体现能力上、庸者下、平者让，没有倡导多劳多得、优胜劣汰。三项制度改革推行多年，部分偏远市县平台对此还是非常抵触，认为薪酬不应与公司业绩、个人贡献挂钩；考核更是没有必要，工作都是组织安排，不应分出高低贵贱。人才少：不少市县平台公司一方面因地处偏远，人才招不来、留不住、用不好；另一方面囿于地方复杂人际请托、人员事业身份等原因，关系人员多，不合格人员汰不出；三是市县级平台业务重点是项目代建，项目建设管理为主，公司严重缺乏专业技术、管理、投资、融资、市场人才。观念落后、机制制约、人才缺乏，这些都导致这些平台公司不能良性发育市场化转型的能力，因能人缺而导致发展危机。业务弱：突出表现在经营性业务少、资产收益率差、现金流不稳定、抗风险能力不足。经营型业务少：公司业务种类单一，市场化业务很少或基本没有，主要的收入来源就是政府代建费和财政补贴，缺少经营性业务收入。资产收益率低：平台公司主要承担当地政府的基础设施投资，资金回收期较长，很多项目资金成本在6％以上，甚至有些达到8％以上。2017年数据显示地方政府融资平台税后净资产收益率约为2.4％ ，远低于其他非金融企业的6.4％，甚至低于其自身的发债成本。现金流不稳定：政府公益性项目周期长、投入大、回款慢等因素经常导致政府向城投公司支付款项不及时，代建费用常年以应收账款的形式挂在公司资产负债表上，造成政府融资平台收入和现金流不稳定。抗风险能力低：值得注意的是，相当部分市县平台公司的偿债保障比率只有0.4倍左右，即这些平台的经营性现金流无法支付当年到期的债务和利息。如果不能借新还旧，将面临严重的流动性风险。
项目少：在债务严监管的新形势下，市县投融平台不能准确及时把握政府融资体制机制转变，不能快速学习掌握运用最新投融资工具，在围绕城市新区、县域经济、产业园区和新型城镇化项目策划、项目谋划方面显得力不从心，加上政府部门复杂的协调关系，项目跑办不顺畅、手续不完善，导致新项目落地率低。资源散：为扶持市县平台公司转型发展，理当整合市县所属有效资源、有效资产装入当地核心平台，例如土地、经营性房产、矿山采矿权、特许经营权，增加净资产，增强其实力，吸引更多的金融机构关注本地平台公司，从而增强其融资能力，为更多的基础设施建设提供充足和可持续的资金来源。但因相关资源分散在各个部门，受制于部门利益藩篱，实现资源划转注入的协调难度大，还有部分市县因为历史原因，相关优质资源或特许经营权早已转让与民营企业，回收的难度更大。经营性业务弱、新项目落地少、优质资源整合难，因平台公司整体盈利差势必导致可持续性发展危机。地方投融资平台发展经历三个阶段，从最早作为地方政府融资及项目建设平台，到后来的地方政府重组后的资源运作平台，到新近强调的成为承担一定政府职能的市场化主体，打造国有资本投资运营公司，引领区域产业升级。我理解的地/市和县/区平台公司内在商业逻辑演进，是从最初的基础设施投资建设的“主力军”，朝着城市/城区经营的“总抓手”和优势产业培育升级的“新引擎”转型，“主力军”、“总抓手”、“新引擎”三者角色阶段并存、互为支撑、逐步迭代，发展初期作为基础设施投资建设的“主力军”角色最重，发展中期城市/城区经营的“总抓手”角色逐步凸显，而在发展高级阶段产业培育的“新引擎”角色尤为重要，地/市和县/区平台公司“总抓手”、 “新引擎”角色担当越多、营收占比越大，则转型越成功，发展越成熟。基础建设的“主力军”：这是地/市和县/区平台公司的基石业务，围绕城市/城区升级改造的重大基础设施建设、重点区域开发，是提高城市竞争力的基础，也是地/市和县/区平台公司发挥自身优势，服务社会的责任所在、基础担当、功能平台。“主力军”角色定位一方面强调了这是承接政府政策和资源的平台，是平台公司发挥优势的基础；另一方面“主力军”业务也提供了“总抓手”、“新引擎”业务的物理空间及投资机会。 城市经营的“总抓手”：这是地/市和县/区平台公司的重点拓展业务。围绕城市发展和百姓生活，以服务城市人民住、行、衣、食等为核心，高质量提供城市公共服务，是平台公司可持续发展的土壤，是平台公司能够且应该把握的重点发展机遇。“总抓手”角色定位一方面是拓展了平台公司业务边界、壮大的发展实力，另一方面“总抓手”业务提供了“新引擎”业务的流量入口，同时也反向促进了“主力军”业务的发展。产业培育的“新引擎”：这是地/市和县/区平台公司的关键支撑业务，是构建有效“产、城、融”产业生态的重要手段。围绕城市战略新兴业务，发挥国企平台资源获取和控制优势，通过战略引领、投融资、资本运作等手段，实现补链、强链、延链，优化区域产业结构、推动区域产业升级，促进区域经济实现新旧动能转换和高质量发展。“新引擎”角色定位一方面助推了城市的产业提升、价值提升，另一方面“新引擎”业务提供了“主力军”、 “总抓手”业务的政策支付、资金支持、智力支持和服务支持。相对其他产业集团来说，提“多元化、市场化、差异化”总显得有些不合时宜，但对地/市和县/区平台公司而言实属必要。多元化：平台公司作为市场与政府的有效联结点，应把准时代发展脉搏，契合国家产业政策和区域发展政策，在担当“主力军”角色的同时，积极推进“总抓手”、“新引擎”业务 ，特别是当前全国风起云涌推动着地方平台公司兼并重组，必然进一步促进这类公司业务的多元化，这点和其他的产业集团有本质区别。平台公司组建集团，或者按照建设开发、经营服务、资产经营、金融投资设立多个专业子公司，或者按照城投、市政、文旅等多个板块成立子集团，实现集团化管理也势在必然。市场化：一方面是指平台公司与地方政府要建立新型的市场契约关系，依法合规获得财力和资源支持、不新增隐性债务，按商业化原则融资和偿债，量力而行、尽力而为；另一方面这类平台公司要积极参与市场竞争，要树立市场化的意识、发展市场化的业务、建立市场化的机制，真正成为有核心竞争力的市场主体。差异化: 地/市和县/区平台公司因地域不同、行业领域不同、发展成熟度不同，实力差别很大，平台公司应根据自身的具体情况，一企一策制定自己差异化的转型发展策略。一些经济实力较好、资源禀赋较强的平台公司，应发挥领头羊作用，积极争取政府政策支持，推动兼并重组，将有效资产、优质资源整合注入，实现良性发展，使其尽快成为区域核心市场主体。同时因地制宜，合理优化平台公司在“主力军”、 “总抓手”、“新引擎”业务的结构布局。做强开发建设业务，从某种意义上说，开发建设业务仍然是地方政府向平台公司的输血业务；拓宽经营服务业务，通过整合、注入优质国有资产及资源，拓展经营性业务，实现自身造血能力；高起点布局金融投资业务，为本集团业务及区域产业发展提供融资服务和资金支持，升级供血功能。做强建设主业：近年来，因为政策支持，地/市和县/区平台公司承担地方代建业务发展已经比较普遍，相当部分平台还参与了土地整理、一级开发、房地产开发，有条件的平台公司整合设立了建设集团，并成为平台公司主要业务。未来平台公司可进一步依托安置房、保障性住房、棚户区改造的成熟经验，发挥平台公司融资便利优势，尽早谋划一些优质的新城区房开项目、园区开发项目、片区开发项目、特色小镇、文旅康养项目，一些地区采取“购税联动”“租税联动”等模式，引进优质企业，培育产业落地，形成产城一体，平台公司也分享了开发地块的土地升值。拓宽经营业务：为提高平台公司的现金流，改善财务报表，增强融资能力。我特别强调平台拓展经营性业务：1）首先重视有稳定现金流的特许经营权业务，应做到能争取尽争取、应注入尽注入，如供水供气供热、市政环保、停车、充电等；2）物业经营和物业管理业务，很多市县有大量的安置房底商、实际商业用途的划拨房产、安置房地下车位等资产没有充分整合有效利用，很多市县的科教城、高新区、产业园区的招商运作还有很大的提升空间，甚至看不起眼的物业管理，作为拓展城市经营业务的关键流量端口，在服务模式、服务内容和服务范围上也可大力的创新突破；3）商贸物流，比如成立贸易公司经营商混、钢材、建筑材料等，给平台公司项目建设提供甲供或甲控物资，快速形成销售收入和现金流，并产生一定的经营利润，这些业务风险小且可控，又保证了建设项目材料的质量；4）成立或收购商砼、砂石骨料、建筑材料等生产企业，甚至还可以收购或参股钢材和水泥生产企业，以实现平台公司所承建项目用材料的可控性与价格的稳定性。高起点布局金融投资业务。围绕“产融结合”的思路，积极推动平台公司在金融服务领域的布局。通过股权投资、项目投资，实现公司在融资担保、小额贷款、融资租赁、基金管理、股权投资、银行等多种金融、类金融领域的拓展，逐步构建相对完整的金融产业链，为区域城市建设和产业发展提供金融服务。沿海发达省份广东、浙江、江苏等市县平台公司在这方面做了积极有益的探索，取得了很好的效果，可以说一举三得，既是招商引资的引子，也是入驻企业的需要，更是实现了不错的收益。地方平台公司与地方政府关系紧密，行政色彩还未完全褪尽。特别是在治理与制度体系、管控与组织体系、人才与激励体系三大体系方面存在很大的改进空间。治理与制度体系：在治理方面，地方平台公司主要领导多来自于政府机关，缺乏企业管理和市场经营的经验，人员配置不齐全、班子搭配不合理、治理制度不健全、责权界定不明晰的情况比较普遍。建议广开才路，外聘高管和职业经理人，组建角色、任务、专业、知识互补型高层团队，强化党委会、董事会、监事会等职责的发挥，并尽快完善相关治理制度，通过人员和制度的双重保障，确保决策的专业性和程序的合规性，以提高重大决策的科学性，最大程度避免经营决策风险。在制度建设方面，多数平台公司制度体系不系统、有缺项；特别是一些重要业务管理制度缺失，管理精细度不够。建议对照公司最新发展战略和业务布局，借鉴先进管理经验，比照标杆平台公司或聘请有经验的专业咨询公司，搭建框架、对管理制度、流程、标准进行系统梳理，全面优化提升。管控与组织体系：多数地方平台公司集团化建设还在路上，集团化管理模式还未成熟，集团总部定位不清晰，业务拓展不给力。建议明确母子公司各自定位及发展方向，打造高效专业服务型总部，子公司从业务角度进行架构整合，进行专业化、板块化运作；梳理集团母子公司间业务流程，厘清集团及子公司职责及权限，采取合适的管控模式，避免职责交叉与职责缺失，提升审批决策效率；区别子公司经营性还是公益性，开展差别化管控模式及考核模式。人才与激励体系：地方平台公司因缺乏市场化的薪资激励机制，很难吸引中高端人才的加入，造成人才储备严重不足、员工的积极性发挥不充分。建议平台公司应借国企改革三年行动方案落地的东风，扎实推进三项制度改革：1）加强核心人才的内培外引，特别是平台公司普遍缺乏的专业技术、管理、投资、融资、市场人才，加大社会招聘力度，开放薪酬特区，尽快充实到岗；2）建立以岗位价值为依据的宽带薪酬体系，以岗位定薪、以能力定薪、以业绩定薪；3）完善绩效考核体系，强化绩效考核刚性。按照公益型、经营型的不同类型，职能管理、业务管理不同类别，实现差异化的考核，对指标进行层层分解，指标落实到公司、到部门、到岗位，考核结果与员工晋升、调薪、培训等挂钩，条件许可情况下平台公司可试行末等调整、不胜任退出等制度，实现员工能进能出。
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