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铁路用地是铁路企业的重要资产，是铁路改革和可持续发展的重要资本。长期以来，铁路用地资产价值并未在铁路企业的财务账面得到反映。2014年发布实施的国家标准《城镇土地估价规程》（GB/T18507—2014）明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念[1]，但对如何开展评估没有进行阐述。铁路用地作为划拨土地的一种，研究开展铁路用地价格评估，准确反映铁路用地资产价值，对铁路企业的经营管理具有重要的现实意义。 1 铁路用地价格的评估特点 铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地。在铁路企业内部，一般又将其细分为运输生产用地、辅助生产用地、生活用地和其他用地。运输生产用地主要包括铁路线路、车站、维修仓储用地等，辅助生产用地主要包括机关、职工培训、林场苗圃、采石场、后勤保障用地等，生活设施用地主要包括文化体育、职工住宅用地等，其他用地是指上述地类以外的用地。1.1 具有行政划拨的特点 国家对重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，以划拨方式提供土地使用权。铁路是国民经济大动脉，是国家重点扶持的项目，符合国土资源部公布的《划拨用地目录》范畴，因此，铁路用地基本上都是以划拨的方式供地。 1.2具有用途受限的特点 根据规定，划拨土地可依法进行抵押、出租，但与出让土地相比，国家对划拨土地进入二三级市场有较严格的限制，而且禁止利用划拨土地进行经营活动。因此，铁路用地如未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，不得转让、出租、抵押。 1.3具有跨越若干个土地级别的特点 铁路呈线状分布，必然会跨越若干个行政区域，而在每一个行政区域又会跨越若干个土地级别。土地级别是各地根据土地的自然和经济属性，对土地划分等级，并根据等级确定各类不同性质用地的基准地价。对于跨多个土地级别的一宗铁路用地则要进行分段评估，通过加权平均法确定综合单价。 1.4具有竞争不足、交易量稀少、收益垄断的特点 与常见的商服、住宅、工业用地不同，铁路用地很难直接判断其价格与常见的三类典型用地价格的关系，尚无专门的估价规程可供使用。有些地方提出，铁路用地可参照工业用地进行评估。但是位于城市区段的铁路用地特别是车站用地，具有一定的商业性质，如果将所有铁路用地简单参照工业用地评估，必然会大大降低铁路用地的实际价值。 1.5具有多种使用用途并存于一宗地的特点 在实际评估中，待估铁路用地的用途设定应该参照《土地利用现状分类》的二级类进行细化，对于具有混合用途的待估土地，应分别界定各用途的构成比例。 1.6划拨土地与出让土地的比例关系 根据《划拨土地使用权管理暂行办法》，“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的 40%”。即：划拨土地价格=出让土地价格-补交土地出让金=出让土地价格×（1-40%）。因此，划拨铁路用地的价格大致可以理解为相近用途土地出让价格的 60%。 2 铁路用地价格评估方法及选择 《城镇土地估价规程》提出了五种常用的土地评估方法，分别为市场比较法、收益还原法、基准地价系数修正法、成本逼近法和剩余法等。每一种估价方法都有其特点和局限性，在实际工作中，需要选择合适的估价方法，并结合铁路用地的具体情况，才能正确反映铁路用地的客观价格。 2.1市场比较法 市场比较法是根据市场替代原理，将待估土地比照同一供需圈内相同类别用地的市场价格，对类似土地的成交价格作适当修正，以此计算出待估土地价格的方法。可以预见，随着企业对划拨土地权益的日益增强，划拨土地使用权抵押、转让等行为的日益增多，划拨土地交易案例也会逐年增加。采用市场比较法评估铁路用地时，可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正，得出待估划拨铁路用地价格。一般不少于三个划拨土地交易的真实案例，修正幅度不超过 30%。如市场案例确实不足，可以选择一至两个近年内经过国土部门进行土地处置、备案的企业改制划拨土地使用权价格数据作为比较案例。因此，市场比较法比较适合地产市场发达、交易案例充足的城区铁路用地的估价。 2.2收益还原法 收益还原法是在估算土地未来每年预期收益的基础上，以一定的还原利率，折算为评估期日收益总和的一种方法。目前《城镇土地估价规程》对土地纯收益的计算方法尚无明确规定，可以通过调查与待估铁路用地属于同一区域的国有土地租赁和租金水平来间接计算。国有土地租赁水平由土地出让金水平来规定，是国家权益在土地收益上的体现，所以用土地纯收益减去国有土地租赁的租金，可以得到划拨土地的纯收益。再经过区域因素、个别因素的比较修正，求得待估划拨土地的纯收益。最终划拨铁路用地价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。因此，收益还原法较为适合实施综合开发利用的铁路用地的估价。另外，对于位于城区内的铁路办公用地，也可采用收益还原法进行测算。 2.3基准地价系数修正法 基准地价系数修正法是利用城镇基准地价和基准地价修正系数表等评估成果，按照替代原则，就待估宗地的区域条件等与其所处区域的平均条件相比较，并对照修正系数表选取相应的修正系数对基准地价进行修正，进而求取待估宗地在估价期日价格的方法。采用基准地价系数修正法评估铁路用地时，应收集该行政区域最新的同类（相近）用途土地基准地价，分析地价影响因素，确定待估土地的土地级别和地价修正系数，进行估价期日、容积率、土地使用期限等其他修正后得出土地价格。基准地价应定期更新，原则上每3年应全面更新一次。超过6年未全面更新的，在土地估价中不再使用基准地价系数修正法。因此，基准地价系数修正法比较适合城郊及农村区段铁路用地的估价。 2.4成本逼近法 根据原国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44 号）规定，“可依据土地的平均取得成本和开发成本，评定划拨土地使用权价格”。因此，划拨铁路用地价格可以土地取得费和土地开发费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来确定。其计算公式为：铁路用地价格=土地取得费及相关税费+土地开发费+投资利息+投资利润+土地增值收益。成本逼近法适用于新开发或土地市场不成熟、不发育地区的土地价格评估。铁路用地流通性比较差，缺乏市场竞争性，因此，采用成本逼近法评估铁路用地价格是较为适宜的方法。 2.5剩余法 剩余法是在估算开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价格余额来确定土地价格的方法。换言之，铁路用地价格等于将开发完成后的划拨铁路用地上的房地产总价值扣减相应的开发成本、合理的开发利润及相关税费。其计算公式为：铁路用地价格=不动产总价值-房屋现值-交易税费。使用剩余法的基本要求是包括土地在内的不动产的市场价值能够被确定。对于铁路用地，无论是车站还是线路用地，在市场上很少有交易行为，且该种不动产几乎没有类似替代品，不论是直接还是间接，都难以确定此类不动产的市场交易价格，故对于一般的铁路用地，难以采用剩余法评估。但是，具有市场参考交易案例的铁路办公楼、宾馆、住宅用地等，可采用剩余法进行评估。在评估实践中，一宗铁路用地价格的合理评估，一般需选择适宜的两种以上评估方法，通过比较研究，综合评定（加权平均、算术平均或以一种价格为主）。对评估少有交易案例、市场化程度极低且土地收益难以显化的特定用途土地价格，在省级以上土地估价行业协会组织专家论证的基础上，可以选择一种适宜的主要估价方法，并应在土地估价技术报告中充分披露,附具专家论证材料。估价报告原则上自提交估价报告之日起一年内有效。 3 土地价格评估在铁路用地管理工作中的应用3.1 土地价格评估在铁路用地授权经营工作中的应用 国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号）明确指出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。根据这一精神，自 2014 年起，中国铁路总公司组织开展铁路用地授权经营工作。铁路用地授权经营是指国家以一定年期（一般为 50 年）的土地使用权作价授权给中国铁路总公司，由中国铁路总公司在铁路内部企业或参股企业进行配置的行为[2]。通俗地说，就是国家将铁路企业应付的土地出让金转增为国家资本金，注入到铁路企业，铁路企业取得接近于出让性质的授权经营土地，铁路土地使用权类型也因此需由“划拨”变更为“授权经营”。转增国家资本金的数额为（授权经营土地评估价格×40%）与（授权经营土地评估价格-划拨土地评估价格）两者中的较大者。根据《国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号），授权经营方式处置的划拨铁路用地，同一宗地要分别评估划拨土地价格和授权经营土地价格。由于受配置范围、使用用途等因素的影响，授权经营土地价格一般低于出让土地价格 1%至 3%左右。根据国土资源部和财政部相关文件批复，目前全路纳入授权经营的铁路用地为 18719 宗，总面积 35.8万 hm2，按划拨性质评估的土地总价为 4966.1 亿元，按授权经营性质评估的土地总价为 7973.9 亿元（其中国家转增资本金 3606 亿元）。通过开展土地评估和授权经营工作，显化了铁路用地资产价值，中国铁路总公司负债率也将因此降低近 10 个百分点，对优化资本结构、增强市场竞争力具有重要作用。 3.2土地价格评估在铁路用地资产处置工作中的应用 近年来，随着地方社会经济的不断发展，城市升级改造、基础设施建设涉及占用铁路用地的情形越来越多。根据中国铁路总公司要求，原则上采用“等价置换”的原则处置铁路用地，那么合理准确地评估既有铁路用地和拟置换进来的土地价格，对整个铁路用地处置置换工作具有重要的参考作用。根据前述土地价格评估方法适用原则，在车站及周边地块置换工作中可以选用市场比较法、成本逼近法和收益还原法等方法进行综合评估，在铁路区间线路搬迁改造置换工作中可以选用成本逼近法、基准地价系数修正法和收益还原法等方法，在其他独立地块置换工作中可以选用市场比较法、基准地价系数修正法、剩余法等方法。通过“准确评估、等价置换”，铁路用地资产处置工作不仅改善了铁路生产生活条件，还取得了一定数量的综合开发用地，确保了铁路用地保值增值。 4 结束语 土地评估是一门政策性和专业性较强的应用科学，需要具有专业资质的评估机构来承担。作为铁路用地经营管理人员，掌握一定的评估知识，有助于准确判断评估结果，维护铁路资产权益不流失。在具体的铁路用地评估工作实践中，必须坚持“客观公正、因地制宜”的原则，科学合理地评估铁路用地价格，充分发挥铁路用地资产价值，采取集约利用和置换、转让等方式，盘活铁路用地资产，为全面深入推进铁路改革发展提供服务保障[3]。 参考文献 [1]原国土资源部.GB/T18508—2014 城镇土地估价规程[S].北京：中国标准出版社，2014 [2]边头保.铁路企业开展土地使用权授权经营策略研究[J].铁道经济研究，2016(4):31-34 [3]王殿利.铁路用地价格评估方法研究[J].中国铁路，2014(3):53-54 作者：边头保，上海铁路局土地房产管理处高级工程师。 |
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