帝国专题系列四（上）：帝国的概念

skysun000001 2022-03-15

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编者按：从本期开始，我们将以上、下两期内容向读者重点介绍“帝国”的概念，旨在揭开笼罩在帝国这一似是而非概念之上的伪装和面纱，正本清源地向读者阐释帝国概念的本质内涵。郑非老师旁征博引，通过梳理历史上几大帝国统治所呈现出的具体特征，从历史沿革和东西对比的角度向我们呈现了帝国一词意涵的“膨胀”和古今之变。俞可平老师则凭借深厚的功力和长期的学养积累，从比较和学理的角度建立起了一个清晰、严谨、规范的帝国概念。从根本上厘清了帝国概念与民族、国家、王国、邦国、联邦、霸权、大国、殖民地，以及与霸权主义、殖民主义和帝国主义等概念之间的关系，使帝国的内涵与外延清晰地呈现在了读者的面前，为后续开展更加深入的学术研究打下了坚实的基础。

“帝国”的“通词膨胀”与古今之变

郑非

上海政法学院政府管理学院

一、帝国是什么？

我的一个好朋友曾对我说：“人人都有一个帝国梦。”普通人会为帝国的荣耀、伟大而倾倒，学者则会惊异于帝国在人类历史上的持久性，以及它在统治万方异域上的效果。但是，尽管帝国构成了我们历史背景中的很大部分，人们却有两个基本的难题仍然没有得到解答，那就是：帝国是什么？哪些国家是帝国？翻开任何一本研究帝国的书，作者都会说出几乎雷同的话语—历史上的帝国形态极端复杂，以至于我们几乎找不到一个一致的帝国定义。于是，学者们尝试寻找公约数。

简·伯班克（Jane Burbank）和弗雷德里克·库珀（Frederick Cooper）伉俪在《世界帝国二千年》一书中给出的定义是：“帝国是一庞大的政治单元，是扩张主义的，或在历史上扩张至广大领土上的，在兼并/整合新人群时仍维系区隔/差异和等级制度的政体。”约翰·达尔文（John Darwin）将帝国定义为：“（其）影响力和权威跨越了若干种族、语言和生态的边界，一个统治者或政体通过一系列功能、空间和等级安排将其他地区和国家纳入其地缘政治、经济和文化体系。”迈克尔·多伊尔则认为：“（帝国是）一种正式或非正式的互动关系，是一个国家实际控制其他政治实体的无上权力。”《布莱克维尔政治学百科全书》的定义是：“一个统治超越其国境的领土、由不同民族构成的国家。”在《大英百科全书》中，帝国是“一种主要的政治单位，中心/本部或单一的主权当局通过正式吞并或各种形式的非正式统治，控制很大范围的领土和人民” 。

只要粗略观察上面这些定义，我们就能发现这些定义都在强调帝国在空间和社会上的“延展性”，而非权力的渗透性。一般来说，观察一种国家形态可以从“上下”和“左右”着手。“上下”指阶级关系和权力等级状态，“左右”则指构成该国家的各社会/社群/社团之间的平行关系。讨论帝国时，这些西方学者很显然是将“左右”放在“上下”之前，着重强调的是“帝国是对多民族的统治”这一属性，而非帝国权威的“华美”或等级秩序。换句话说，在他们看来，“帝国”并非“大国”的天然代名词，或者说，单单是“大国”还不足以成为“帝国”。英国学者芬利就抱怨说，人们常常将帝国混淆为疆域辽阔的大国，但帝国的关键在于对“其他国家（族群或人民）”加以统治。

这些定义同中国这边对帝国的一般通俗理解（帝国即强国）显然存在冲突和差异。这里有个好例子，哈佛大学教授欧立德（Mark Elliott）在2014年就直接质疑：“传统中国是一个帝国吗？”他的理由有二。首先，他指出，“帝国”这个词在19世纪前的中文文献中基本是找不到的。中国史籍中虽然有零散的“帝国”字眼，但此处的“帝国”是跟“霸国”对比而言的，指的是上古时期以道德仁义立国的理想国家，没有国体含义，与西文（现代社会科学理论所解释的）“empire”所指的重合的、多元的政治体系及管治权柄蕴含的意义截然不同。迟至19世纪，中国才借由日本人的翻译从西方典籍中接触到这个词，并加以自称（以彰显自己的独立国家地位）。所以，无论帝国这个词多么有中文味，但它其实是一个西方词语和概念。其次，从西方人的角度来看，清代之前，中国都不满足被称为一个帝国的必要条件。“直到17世纪中叶，西方仍然视拥有单一、具有延展性的社会及政体的中国为地区或王国而已。”西方人把中国看成一个帝国，是从清代开始的，因为在他们看来，清代一统满汉藏蒙，这才满足了帝国是统治不同民族之政体的条件。

欧立德的这个疑问在史学界引起了偌大争论。我国学者曹兴宇与黄兴涛反驳说：不然。耶稣会士和外国商人在介绍明代中国的时候已经广泛使用了帝国一词。但是，他们在介绍原因的时候也承认，西方人产生这种观感，主要是由对中国人“天下观”（普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣）、天子或朝贡体系的认知导致的。西方人认为，既然心怀四野、万国臣服，那也就算帝国了。2姑且让我们假定曹、黄是对的，西人在明代已用帝国来称呼中国，但这里也还有一个问题：西方人自己是不是错误地认识了明代中国，张冠李戴了呢？或者再说的具体一点，天下观、朝贡体系的存在是否能证明中国就是一个帝国呢？未必。一个有力的反驳是：朝贡体系是一套虚拟臣服的国际体系，本身并不是一种国家治理结构。“天下观”主要是一种正统观念，那种天下一统的同心圆模式更多源自士大夫的想象，是政治意识形态覆盖现实的产物，体现的更多是文化秩序，而非现实存在的政治秩序。

葛兆光先生在《名实之间—有关“汉化”、“殖民”与“帝国”的争论》中给出一个调和的意见，认为应该舍名而求实。古来中国不乏开疆拓土，即在清代之前，也下辖众多族群、广大地域和多样文化。“粤之獞（僮）之黎，黔楚之猺（瑶），四川之僰之生番，云南之猓之野人”，尽服王化。从这个角度讲，清代之前的中国也可以算作“帝国”了。葛先生此说的问题恐怕在于，西方意义上的帝国，并不只是国广人稠，属民众多，它往往是本部比较小，所管辖的异己地方和人民比较多（或直接统治不便），因此非要构建一种求同存异/差异化的政治秩序不可，且多多少少带有一些政治联盟的意思。在中国则并非如此，自秦汉以来，就中原王朝而论，属民与本部土地人口规模相比几乎微不足道，因此，中国传统政治的主要特点一直是“一道德，齐风俗”以及“车同轨，书同文”。葛兆光自己也承认，在中国政治的实践中，汉化的冲动屡见不鲜，以夏变夷、编户齐民、同风同俗，这些一直包含在政府官僚的政治目标中。这种一体化的政策倾向，无论如何都同西方意义上的帝国精神是矛盾的。所以，我们至少可以说，中国并不是一个西方意义上的帝国。当然，有的学者承认，以欧洲政体概念来理解中国庞杂的政治体系是在削足适履，中国的“天下”并非欧洲帝国，欧洲的帝国在运作规则、价值理念方面与“天下”存在非常大的差异。

为什么这些西方学者会从这个角度理解帝国？这恐怕要从东西方不同的政治秩序发展道路讲起。帝国（empire）一词源出于古罗马词语“imperium”，本意是罗马官员或统治者依法被赋予的权力，后来引申为罗马人民的统治权。到了公元1世纪，这个词有了两重含义：一为绝对统治或至上权力，二为统治关系复杂的领土政体。罗马人对“imperium”的理解和实践，在很大程度上成为后世的典范，正如英国学者斯蒂芬·霍威（Stephen Howe）在《帝国》中所指出的，“罗马人发明了帝国的概念，至少是后世帝国缔造者所能理解的，也时常拿来对照的标准”。库马尔也指出，“学者们在帝国最基本的构成方面达成了惊人的一致，这直接来自我们对罗马的理解”。玛丽·比尔德则在更宽泛的角度承认：“我们理解世界和思考自身的方式仍然受到罗马的影响。历经2,000年，它仍在支撑西方的文化与政治，是我们写什么和如何看待世界的基础。”

所以，要理解帝国的含义，我们就必须首先认识罗马的帝国政治形态。马克斯·韦伯据说有一名言，“定义或许只在研究结论中才能找到”（而不是在研究的开始）。我相当赞同。对西方古典城邦世界来说，罗马帝国是一个异类。西方古典城邦世界的权力结构以离散性为典型特征，到处是分立的邦国、宗教与文化；罗马人的统治，则表现为“天下一家”、普世主义。下面我们将谈到，罗马帝国有两项重要特征分别被后世的领土国家和帝国概念所继承。

“imperium”的第一项含义指的是至高无上的统治权。在罗马人的心目中，罗马是一个没有边界的帝国。波利比乌斯在《历史》中声称，罗马的征服将导致所有文明民族的统一，帝国将会给人类带来和平、秩序与正义。在“天下”之内，罗马及皇帝的统治权是超越一切的。罗伯特·福尔茨（Robert Folz）指出，虽然罗马帝国后来遭遇衰落、内战、蛮族入侵与分裂，但帝国相对于其他政治单位的高级属性并没有被破坏、遗弃，而是被改头换面，进而继承了下来。

到13世纪，帝国的这项含义逐渐变化收缩，不再强调帝国具有普世权威，而是指在特定地域中，统治者具有至高无上的权威。当时法国国王已开始强调在自己的领土上拥有同帝国皇帝同等的权力，人们也开始承认“法国国王是他自己王国的皇帝”。1533年，亨利八世制定《禁止上诉法》，法案中禁止上诉特定案件至罗马教廷，声称“英格兰就是帝国”，也是同样的意思。既然“帝国”脱去了自己普世主义的外衣，只相当于在特定地域内的至高统治权，于是随着欧洲各绝对主义君主国的兴起，让·博丹、霍布斯、胡果·格劳秀斯、斯宾诺莎开始用“imperium”这个词来指代一个合法统治者的权能，也开启了人们对“主权”的想象。

接下来发生的事情很有意思。随着欧洲绝对主义—民族国家成为主流，主权成为各个国家的标配，而当两个词语（帝国、主权）的含义发生交汇的时候，人们开始考虑强调帝国的另一个含义—多民族治理—以便有所区别。培根就认为，帝国的意义在于广度而不是深度。18世纪早期的法国语言学家加布尼埃尔·热拉尔（Gabriel Gerard）对帝国与王国进行区分时说：“帝国是一个由许多民族构成的庞大国家。”王国不那么大，国家是一体的。这样，从概念的传承来讲，“帝国”的两项原始含义就被分开，从而分别继承下来：至高统治交给了民族国家，而普世包容则交给了帝国。

“imperium”的第二项含义指的是多重治理。罗马帝国的建立当然是对多个族群、城邦和国家征服的结果，但仅仅征服一个广大的区域和众多的人民，还并不能使罗马帝国在世人的记忆里留下如此鲜明的印记。在《罗马元老院与人民》中，玛丽·比尔德指出，罗马帝国的扩张很难说是一个有计划的举动，他们更看重的也许是霸权。即使在统治了当时的环地中海世界之后，也很难说罗马帝国就有一个通盘的管理机构与统治方略。据估算，整个帝国的精英行政官员不超过200人（加上数千名皇帝的奴隶），却管理着一个4,000万人口以上的帝国。想要实现中国式的编户齐民和郡县管理，这是绝不可能的。罗马帝国并不是如中国一样“化众为一”，而是在缔造一个环地中海社会的同时保持了相对包容和多样性的统治。

换句话说，罗马帝国是标准的“小邦临大邑”。这点值得好好讲讲。罗马帝国是从罗马城演化而来，罗马的人口，在其极盛之时大概有百万左右，而整个帝国所辖的人口估计在4,000万到7,000万之间（视年代不同而变）。而且，人口比例自罗马共和国时代以来便已经如此悬殊。对小邦来说，纯以军事手段临大邑之上，是一件很吃力的事情。这倒不是说小邦不能击败更庞大的对手，亚历山大以少数希腊精锐士兵就能征服波斯就是明显的反例。但征服是一回事，保持长久的控制则是另一回事。这样的帝国想要生存、维持，非要从其臣民那里获取某种配合才行。历史社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）用“强制性合作”（compulsive cooperation）这个概念来描述这种帝国需要，汉儒陆贾则非常直观地说：“居马上得之，宁可以马上治之乎？”非得要“逆取而顺守”不可。

赵鼎新在《东周战争与儒法国家的诞生》中认为，中国春秋时期的低烈度战争促进了中国的工具理性文化，但由于该时期中国社会多元结构薄弱，导致权力俱垄断于国家之手，秦制一统中国。其实，这个逻辑反方向用在同时期的欧洲也是可以的。同秦这个庞然大物比起来，罗马是小邦，政治与社会都要更多元。秦可以变法，编户齐民，逐次吞并周边诸国，而罗马想要达到同样的效果，就必须在制度的包容性上多下功夫。何谓包容性制度？阿西莫格鲁和罗宾逊在《国家为什么会失败》中认为，世间政制有两种，一种是攫取型的，权力集中于上，利出一孔，一种是包容性的，政出多门。虽然阿西莫格鲁和罗宾逊主要是在阶级上下意义上（即精英/民众关系）谈论这两种制度，其实在地区层级上（即中心/边缘关系）也是一样的。秦的核心区域大，向外吞并的时候总可以从容不迫地郡县之，而罗马不过是一个城市，必须另辟蹊径，以更平等的姿态待人。

历代学者都认为，罗马帝国的这种包容性体现在两个方面，一是公民身份的扩散，二是广泛实施的地方自治。此处我们重点关注后者。法国学者菲利浦·阿利埃斯和乔治·杜比指出：“罗马帝国就像是一个有机体，成千上万的自治城邦就是其细胞。”英国学者芬纳则认为，“罗马帝国只不过是一个负责协调和管理的上层结构。大政方针确实是由上层制定，但日常事务的具体管理却由自治市自己负责”。也就是说，罗马与秦汉的一大差异就在于罗马帝国的基础是自治城市，而秦汉是郡县。罗马对各地方的控制主要是通过行省总督（他的主要任务是协调）、驻军与司法进行的。因此，罗马的做法有点像后世的英国，将地方治理委托给地方乡绅进行自治。

自中古起，英格兰就有地方乡绅自治的传统，这主要体现为不拿国家薪酬的地方乡绅执掌教区或郡的行政与司法权。中央政府并没有一支专职的官僚队伍对全国进行管理，所以“政府的施政有赖于中央和地方绅士间的一种政治谅解”，按照芬纳的说法，“这是因为拥有、支配并操纵这个统一体的是同一个社会阶层的成员，即议会里的大贵族和乡下的贵族地主。……总之，司法、立法和行政三个机构，还有各个郡，全都掌握在同一个社会阶层手中。这一事实使英国的政制有了很强的统一性。所有的争执都变成了家族内部争执”。在英国，沟通上下的是一个非常同质化的少数精英团体，其成员可以轻松地在地方乡绅与国会议员之间转换角色，不同层级的主政者也多持有“绅士之间的谅解”，因此演一出“将相和”不算特别难。在罗马这里，情况似乎也是一样的。罗马在对外扩张时，总是很注意拉拢其他地方的上中层人物，授予他们罗马公民权，支持他们同地方民主力量对抗。一位罗马作家阿留斯·艾瑞斯提指出：“你们已经把帝国的所有人民分成两个等级……他们的城堡不需要你们来驻防，每个地方的名流显贵都会为你们守卫好自己的家园。”法国学者库朗热在《古代城邦》中也说：“在所有的城邦中，贵族都对罗马拭目以待，他们期待罗马，尊认它为保护者，以为自己的命运与罗马的命运息息相关。”

有很多学者都认为，正因如此，罗马帝国并没有沿着地域、种族或宗教的界限分化，而是按照阶级来划分的。我承认这样的观点有道理，但并不完全赞同，原因在于，罗马在相当程度上还是认可各城市的自治权利，自治市还是具有某种自治共同体的色彩。如果我们看古城庞培的遗址，就能发现许多地方都有竞选标语，这表示地方政治并不是无足轻重的。我自己的观察是，罗马的中央—地方观同时兼具阶级与族群色彩（至少在共和罗马时期是如此）。一方面，罗马还去古未远，城邦作为一种原则和现实还没有完全退出人们的视野。在吞并其他领土时，罗马既然不可能尽迁其人至罗马，就要对这上古以来的规则让步，折中承认这些“小共同体”的合法存在。另一方面，罗马自身的政治性质也有助于其政治人物同时使用“阶级”和“族群”两种视角来看待并规划外部世界。罗马共和国实行的自然是古典共和制，而古典共和制兼具贵族/寡头政治与民主政治两面（现代理论倾向于认为罗马政治中的贵族成分并没有完全压倒民主成分）：贵族/寡头为罗马人的世界观添加阶级色彩，而民主则使得罗马人用“共同体”眼光观察世界。这使得罗马帝国的政制安排自然而然地要带上某种“族群政制”的色彩。

对罗马共和国/帝国这种地方治理架构，有学者视其为某种城市政治联盟，又或是某种联邦体制。这个说法自然过于理想，各城市虽然享有一定的地方自治权，但对中央政治是没有直接影响力的。芬纳将罗马帝国称为“由众多自治市所组成的一个庞大的控股公司”，在我看来，倒是比较精当。罗马帝国是西方历史上第一个普世帝国，它超越了宗教、地域与种族的界限，将不同的土地与人民纳入一个政治秩序之中，并延续了若干世纪。与秦汉中国所不一样的地方在于，罗马的世界主义不纯是通过对个人与地方特权的剥夺所造就的，正相反，它聪明地承认这些权利的存在。这样便把罗马变成了一种单纯的政治认同与政治象征，并由此奠定了西方人对帝国的一般认识，那就是：在一堆地方自治体之上还有一大势力统御之，但这“一大势力”并不直接破坏这些自治体，而是分权与聚合的结合。

二、帝国的古今之变

今人研究帝国，有一个重要的原因是，现代民族国家并不尽如人意。

比如简·伯班克和弗雷德里克·库珀就在其书中自述，他们就是想抛开民族国家成长的主流叙述（民族国家叙事之所以惹人反感，主要是民族国家的理念和实践与族群政治之间存在紧张关系），去描述这个更古老、更持久、更多差异/多元化的政治实践，描述它如何在内部力行差异政治，它与地方代理精英及其人民的关系，它们之间的竞争与学习，以及帝国观念和统治的策略，从而为当下的政治提供参考。

不过，帝国研究的这种前提大概是有问题的。不知道大家注意到没有，“族群政治”这个词（或相关词汇、概念），似乎从来没有出现在古典著作之中。迟至法国大革命前后，对一国内若干族群如何相处的思考才开始浮现在思想舞台上。比如，德国军事家克劳塞维茨认为，人类天然分为民族，为了表达民族认同和保证自由，一个民族应组成一个国家。约翰·密尔在《代议制政府》中也提到了这点—各族需分立国家或同化。这可被视为族群政治概念的开端。人生而有群，但在漫长的千年岁月里，古代思想家居然没有对如此醒目的事情施以眼色，这是为什么？这自然不大可能是因为古代思想家漠视现实，倒极有可能是当时的现实不会使古代思想家起这个心思。

我们很难指出某一个古代国家同旧南非或美国南部一样，是基于种族/民族压迫之上的（某些希腊城邦除外）。古代国家的统治者或统治集团本身可能来源于某一特定族群，但这通常不意味着这一特定族群之中的普通人也能够凌驾于其他族群之上。统治者自身通常也有足够的自觉，既不将其统治奠基于族群压迫之上，通常也不强求“书同文，车同轨”。有学者观察到，“近代以前的帝国一般实行的政策大都接近容许保持差别特性……不强迫不同的族裔群体接受强势的语言、文化、宗教信仰的同化”。这基本上是共识。亚历山大征服波斯帝国之后，身着波斯服装，行波斯礼节，用波斯法律治理波斯人民，并且劝说其部下马其顿军人娶波斯妇女为妻。奥斯曼土耳其帝国有所谓的“米勒特”（Millet）制度，各被征服族群（犹太人、希腊人、亚美尼亚人等）自行收税提供社区内公共服务，自我教育，自建法庭处理内部事务。当时的欧洲人对土耳其的多元共存印象深刻，留下了奥斯曼帝国城市“三个休息日”的说法—周五属于穆斯林，周六是犹太人的，周日则归基督徒。

当然，这并不是说，古代不存在族群冲突、压迫、暴力，甚至灭绝，但这通常都发生在几个族群接触/征服的早期。正如历史社会学家迈克尔·曼指出的那样，在征服早期，“人是因为他们所在的地方，而不是因为他们是谁，而被杀死”，一旦将异族纳入自己的版图，那么以特别族群为目标的清洗就会停止。通常也不会建立族群专制，被征服/合并的异族通常也不会产生什么民族主义思想。为什么会这样？答案也许在两个关键词上—“阶级分裂”（class-divided）与“间接统治”（indirect rule）。

大多数古代国家（古希腊城邦和早期罗马共和国除外）都是由少数上层阶级所控制的私有物。用社会学家吉登斯的术语来说，它们都是阶级分裂的社会（class-divided societies）。上层阶级和下层阶级也许属于同一个族群，也有一定的族群性自觉，但是阶级差距足以抵消这种共同体感觉。对上层阶级来说，同族与异族的下层阶级同属于可资利用的财产，同族与异族的上层阶级有时是竞争对手，有时则是利益交换的伙伴。因此，阶级因素的介入，就形成了某种交叉分裂，淡化了族群因素对社会的分化作用。

在这些国家中，无论是统治者还是被统治者，恐怕都会承认，统治就是统治，统治者之所以能够统治并非因为被统治者的拥戴。既然如此，“一王”君临“几族”之上，就不是什么稀罕事。对君王来说，臣民，无论是哪一族的，都是自家的财产，厚此薄彼是没有必要的。对臣民来说，谁来担任君王，实际上也没有太大的差别，因为不指望君王提供什么社会公共服务。在欧洲，英国君主曾长期自称法兰西国王，也在事实上统治法国北部之地，哈布斯堡王室长期领有捷克，捷克人也不以为异。更小一些的单位（城市、公国）在各王公之间换来换去，就更不必说了。

此外，对君王来说，有一些统治的规则是要遵循的：核心集团的人员结构必须具有开放性，即通过提拔新人来威胁/制衡老人。异族由于毫无政治根基，其荣辱完全取决于君王的好恶，正是君王玩弄平衡政治的好工具。这种帝王心术的存在，使得古代国家的官僚结构具备一定的开放性。比如，奥斯曼土耳其帝国有所谓“血贡”制度，即苏丹从被征服的巴尔干基督徒里面选取子弟，组成近卫军（日后更出任各省总督或各部大臣），拱卫自己，本族土耳其人倒沉沦下僚。此事无足奥斯曼帝国为奇。公元8世纪，阿拉伯帝国阿拔斯王朝的第八代哈里发，迫于帝国内阿拉伯人和波斯人两大政治集团的内斗，将一部分突厥奴隶组建成禁卫军团（日后成为一大政治与军事集团，更篡夺国政），成为日后各种突厥苏丹及马穆鲁克（Mamluk）的由来。

“间接统治”恐怕也起着相当的作用。这个说法由美国学者迈克尔·赫克特在《遏制民族主义》（Containing Nationalism）中提出：“如果民族主义是意在使民族与治理单元一致的集体行动，那么，只有民族的边界与治理单元存在分离时，民族主义才会出现。然而，在人类历史长河的大多数时段中，这样的分离并不存在。”赫克特认为，前现代国家基本上都不是治理单元—为其成员直接提供绝大多数集体公益产品的机构（维持社会秩序、财产保护、解决纠纷以及提供福利）。这是通信技术和货币经济的不发达，以及通常缺乏训练有素的官僚队伍等缘故所造成的。在中心地带，国家尚可直接管制，在边缘地带，国家只能寻找代理人与之合作治理地方，即间接统治。统治者对各次级集团（subgroup）的要求一般不多，一是缴税，二是别添乱。在满足以上两条之后，统治者允许各次级集团根据自己的习俗治理。一般来说，一国之内就很少有什么文化冲突，这对减少治理成本很有好处。前现代国家社会服务功能极少，各次级集团唯求其不生事，也没有掌控国家为己牟利的打算。这样，间接统治就能成功抵制民族主义思想的产生。

总之，在近代之前，几乎没有一个人类社会有和异己携手共建政治共同体的经验，它们的共存是机械堆积的结果，依赖的是人民的政治冷漠与顺从。从这个角度讲，古代帝国（罗马帝国除外）都几乎不是什么让人惊异、眼睛一亮的创举（至少从国体政制的角度看是如此）。可想而知，随着近代大众政治的到来，以及赤裸裸的掠夺型政府的消失，前述的帝国传统多元政治实践自然也就要随风而逝了，从此，以前被“官民关系”遮掩着的族群问题必须在大众政治的框架内得到解决：一方面，被统治者开始对政府提出公共服务/福利的要求，这样在各族之间就出现了对政府资源的争夺；另一方面，统治者自身需要寻找政治根基，伪装成民族之子是最为简便的做法。统治者再也不能扮演超然角色，必须选边站队。这样，每一个多元国家的公民，现在都需要扪心自问：我们要如何与他者相处？