探讨‖没有强制执行权的行政机关如何申请人民法院执行加处罚款

在上一篇文章中，我们探讨了加处罚款决定的形式，今天我们探讨在行政机关没有强制执行权时，申请法院强制执行加处罚款的问题。前提是在行政处罚决定有效、加处罚款义务产生、行政机关无强制执行权，以下探讨均在此前提下进行。

一、是否经过复议诉讼程序直接影响申请人民法院强制执行的依据。

     行政处罚决定下达后，当事人既不提起复议或诉讼，也不履行义务的，没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行的法律依据是行政强制法（注①）。

     而经过诉讼的，当事人依然不履行义务的，没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行的法律依据是行政诉讼法（注③④）。

只经过复议没有提起诉讼的，依据《行政复议法》规定（注⑦），没有执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行，但未指明依据。但是在申请执行阶段，法院是要对行政行为进行合法性审查的（注⑥），可见是应当依据《行政强制法》。

依据不同，导致的程序和具体规定也不同，这是申请执行中很容易忽视的地方。

二、复议和诉讼对加处罚款计算的影响

根据以上分析，复议期间不予计算，应当视为对加处罚款中断；诉讼期间不予计算，应当视为对加处罚款的终止（在行政机关没有强制执行权情形下）。

基于目前行政处罚生效的通说，处罚决定生效条件一般认为：1.自做出并送达之日生效；2，如果被撤销，则被撤销之日起无效，并可追溯至做出之日。因此，不具有终局性的复议决定，复议期间只能视为加处罚款的中断，这很好理解。

但诉讼对于没有强制执行权的行政机关来说，只能视为加处罚款的终止。理由是诉讼结果具有终局性，一旦诉讼法律文书生效，则行政机关可以且只能直接申请人民法院强制执行，就排除了继续实施执行罚的措施。同时，在诉讼法律文书生效后，根据不加重当事人负担的原则，应当及时催告，催告期满，可以直接申请法院强制执行生效文书。所以，诉讼后，没有强制执行权的行政机关是不应当继续计算加处罚款的（有强制执行权的行政机关则不受此限制）。

而申请人民法院强制执行，则自动排除了加处罚款的适用，也就是说，一旦向人民法院提起了执行申请，就不能再计算加处罚款了。

三、申请和审查问题

法院受理行政机关强制执行申请，分为两种情况：

情形一：未经诉讼程序的，人民法院受理后，由行政庭对行政处罚进行合法性审查后，做出准予执行的裁定，交由执行部门进行执行。在这种情形下，由于往往是在诉讼权利期满后申请的，加处罚款已经满足执行条件，往往是基础罚款与加处罚款一并进行申请，一并审查，并做出裁定。

情形二：经过诉讼的，行政处罚由行政机关直接申请人民法院强制执行，无需进行合法性审查。它带来一个问题：虽然当事人未履行基础罚款是加处罚款的前提，但这两个罚款却是两个行政行为，一个是行政处罚，一个是执行行为，由于经过了行政诉讼，行政处罚行为已经确认了其合法性，因而无需进行合法性审查，但加处罚款行为却没有经过行政庭的合法性审查，直接申请执行，程序不合法，正常情况下执行部门是裁定不予执行加处罚款的。

在情形二中，虽然行政处罚决定有效，且产生加处罚款义务，但因涉及到加处罚款数额的计算，因而，必须经过合法性审查才能确定其执行效力。如果申请将加处罚款一并执行，应当审查以下内容：加处罚款的条款是否生效？当事人是否确定产生了加处罚款义务？加处罚款数额计算是否准确？是否进行了合法催告？如果确定，则应当就加处罚款单独提起强制执行申请，经行政庭合法性审查后做出裁定，并交执行部门进行执行。

四、在行政强制法背景下申请加处罚款执行的条件

没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行加处罚款，根据《行政强制法》第四十六条的规定，申请人民法院强制执行的条件有两个：一是实施加处罚款超过三十日；二是经催告当事人仍不履行的。（注②）

这就意味着倘若选择了加处罚款的执行罚方式，则只有实施加处罚款超过三十日，方可申请人民法院强制执行，不满三十日，是不能申请强制执行的。

在申请之前，应当催告。然而很多人没有注意的一件事是催告行为是否可诉，单纯对基础处罚的催告，并未设定新的义务，当然不可诉，但如果一并催告加处罚款，则原处罚决定书虽载明到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但催告书对加处罚款的具体金额作出了认定，事实上是一个新的行政行为，针对加处罚款的催告，是单独可诉的（参见安徽省芜湖市中级人民法院(2020)皖02行终201号行政裁定书）。

这两个条件结合起来，可以推导出一个结论：适用强制法程序下，产生加处罚款之日起满三十日，行政机关进行催告，催告期满当事人未履行，就可以申请人民法院强制执行，这是正常的程序。

五、在行政诉讼法背景下申请加处罚款执行的条件

依据行政诉讼法提起的强制执行申请，条件是诉讼文书生效，这很明确，但由于行政诉讼权利期间较长，要根据是否产生加处罚款情形而定。

情形一：诉讼时已产生加处罚款。在这种情形下，当事人提起诉讼，应当同时提起对基础罚款和加处罚款的诉讼，这是很多律师或法务忽视的地方，假如只诉讼了基础罚款，则驳回诉讼请求后，单独对加处罚款再提起诉讼，一般不会得到支持。而诉讼法律文书生效后，加处罚款内容终止，没有强制执行权的行政机关也不能再继续实施执行罚，只能申请法院强制执行。

而行政机关在提起强制执行申请时，应当向人民法院提起两个执行申请，对基础罚款，应当催告后向执行部门直接申请，由法院做出执行裁定予以执行；加处罚款部分催告后单独申请，并经行政庭进行合法性审查，做出行政裁定（注⑥），交由执行部门执行。需要注意的是：此时加处罚款不一定达到最高限额，而应当以实际产生的数目为准。

情形二、倘若当事人在未产生加处罚款情形下提起了诉讼，那么，诉讼法律文书生效后，根据不加重当事人负担原则，及时催告当事人履行基础罚款，逾期不履行的，直接申请强制执行行政处罚决定，而不需要适用加处罚款。

 

附：相关法律规定

注①《行政强制法》第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

注②《行政强制法》第四十六条　行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。……没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。

注③《行政诉讼法》第九十五条：公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

注④《行政诉讼法司法解释》第一百五十二条 对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

注⑤《行政诉讼法司法解释》第一百五十三条 申请执行的期限为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关规定。

注⑥：《行政诉讼法司法解释》第一百六十条 人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。

注⑦《行政复议法》第三十三条 申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:

(一)维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行;

(二)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

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