城投救市拿地，如何玩转现金流？

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【博主讲堂】课程一“政府投融资及银行政信业务新趋势新方法”培训目标：

1.地方政府如何利用有限的财力，撬动金融，促进融资、基建、经济高质量发展和财力培育；

2.城投企业如何通过市场化融资实现政府的施政目标，同时做大做强自己；

3.银行和建企如何以专业能力获取政府业务，获得竞争优势。

本课程适合地方政府党政领导、职能部门领导、城投董事长总经理、银行行长和高级客户经理参加。此前直播效果非常好，下次直播3月24-25日，请提前预约办理手续。预约手续见文末。

2021年的集中供地，在第二轮和第三轮土拍中，央国企以及地方城投频频涌现拿地，尤其在上海、广州、南京、苏州、无锡等城市第三轮集中供地中表现明显。

借用网络数据图如下：

2022年的集中供地也已经开始，城投依然要扮演托底的角色，在2021年土地出让金大幅减少的情况下，城投救市拿地，现金流面临严峻考验，主要集中在以下几个方面问题：

1、政府性基金收入下降，城投资金来源受限；

2、土地出让金全部由税务部门征收，收支两条线，尽管不影响地方政府的支配权，但是透明规范的征收流程，的确限制了土地出让金使用和返还的“灵活性”；

3、城投拿地后，如何开发，其实方向很简单，一方面土地性质已决定开发类别，二是寻求合作开发，但是问题在责权利的分配；

4、住宅用地供应，或许必须配建保障性租赁住房，拉长了现金流入周期。

要解决城投的流动性：首先，政府在设置出让条件时，可尽量宽松些；其次，城投缴纳出让金虽然是资金内循环，但也要循环起来，就是出让金要可以用于城投；最后，要争取获得外源资金，主要是在合作开发时，争取多获取外源资金。

一、城投拿地资金分析

城投缴纳土地出让金来源，包括自身存量资金、城投债、合作方资金、其他合规借贷资金，以及政府的应收账款回款等。

城投缴纳出让金是内循环的，如“城投城市建设形成应收账款——政府性基金支出——城投支付土地出让金——政府性基金收入”；城投的资产由应收账款，变为土地使用权，政府完成基金预算收支。

城投债用于缴纳土地出让金，一方面是时间问题，尽管出让金交款条件可以设置的宽松些，但毕竟发债流程较长；另一方面，发债缴纳土地出让金，或许会恶化城投债信用评级。

合作方资金，这里不是指合作拿地，合作拿地等同有部分外部资金直接拿地。这里指城投单独拿地后，引入合作方；一个选择可以通过土地入股设立项目公司，引入外部股权投资，因为也可以申请信贷资金以及可以获取预售资金，所以单纯从外部资金增量上看，在申请信贷资金后引入股权投资比较好；另一个选择是以协议合作的方式，以开发收益作为依据，计算外部资金的收益，这样其实类似于浮动收益借贷，优点是可以放大外部资金量，不影响外部资金进入时间，并且不影响开发贷等低价格资金的额度和使用，缺点是外部资金收益无法享受税收优惠；也可以先引入合作方债权资金，后转为股权投资。

本文后面案例前提是先引入合作方债权资金，后转为股权投资，然后进入收益分配阶段的资金模式。

二、土地出让金合规返还

大家通俗上说的土地出让金返还，其实大多数情况并非是土地出让金返还，而是以补贴、财政支持以及其他优惠等相对合规的方式返还款项，再或者是根据土地出让溢价，由其他主体来支付超额土地出让收益。

直接的土地出让金退库返还方式，一般仅在于集体经济发展用地征收后的按比例返还补偿，该类返还的对象是集体。涉及的摘牌主体，一般是集体与摘牌主体有合作协议，出让金返还至集体，集体按照合作协议支付给摘牌主体并享有开发建设后的收益，并不是摘牌主体直接获得土地出让金。

在收支两条线，以及土地出让金由税务部门征收的情况下，需在法律法规的约束下，在不违背公益良俗的条件下，合规实现土地出让金返还。

（一）出让金缴纳流程改变

2022年之前，土地出让金由地方财政和国土部门负责征收，存在土地出让金欠缴、漏缴和支出不规范的问题，甚至是政府随意减免和返还土地出让金；对于城投来说，之前也存在“融资——拿地——出让金返还——偿还融资后再融资”的资金循环链条。

 2022年开始，在土地出让金由税务部门征收后，土地出让金的收支严格按照划转税务部门征收后的流程操作，地方政府需以法律法规允许的方式支用土地出让金。

（二）相关法律法规

1、《城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。”

第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。”

2、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中第一部分指出：“任何地区、部门和单位都不得以'招商引资’、'旧城改造’、'国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行'零地价’，甚至'负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”

第三部分指出了土地出让收入的使用范围。

3、国土部《节约集约利用土地规定》（国土资源部2014年第61号令）中第二十二条规定：“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。”

（三）土地出让金合规返还方式

从上述的法律法规可以看出，土地出让金实际上是不允许以任何形式减免的，也不存在返还给摘牌主体的合规渠道。

而且土地出让金的使用，应当列入政府性基金预算支出，而该支出是有对应项目的，不能超范围支出。

2022年之前的土地出让金返还，的确有开发商与政府部门直接签订合同或协议，约定返还的情况，但如果一方真诉诸法律，返还条款多半会被判决无效。

摘牌主体合规获取土地出让后收益的方式，有以下几种：

1、建设配套设施，取得补贴或政府性基金支出项目收入

这里的配套设施，是指开发项目内的公共配套设施，包括学校、医院、幼儿园、体育场等。

该类设施属于政府性基金支出范围内项目，可以列入支出预算，并可签订加快支付节奏的协议，来支持摘牌企业的流动性。

2、回购建设项目

这里的建设项目主要包括保障性租赁住房、安置房以及商业用房等其他项目内非公益建设项目。

回购单位可以是政府、被拆迁居民、集体或其他单位。

3、奖励摘牌主体关联企业

该类情况主要是商住用地和产业用地搭配出让，由摘牌企业的关联企业负责按照既定产业方向进行招商引资，再由政府或园区管委的被授权单位，对关联企业进行奖励或补贴。

该方法的优点就是完全合规，而且一般摘牌企业在摘牌前已经与产业企业达成招商意向，再加上地方政府的产业扶持政策，较容易实现既定的招商引资目标，从而摘牌企业及其关联企业，能较快地获得政府资金。

4、敦促政府支付城市建设应收账款

城投的主要业务之一便是城市建设，该项目也是政府性基金支出项目，地方政府在获取土地出让金后，可加快对摘牌城投的应收账款付款节奏，缓解城投的现金流。

5、与被征地单位合作，获取合作对价

土地出让金的用途之一就是支付征地补偿，集体经济发展用地等单位用地被征迁，在摘牌企业交纳土地出让金后扣除相关税费后，按既定比例返还社区或其他单位，摘牌企业与被征迁集体通过合作协议进行合作开发，摘牌企业获得现金流，被征迁集体获得开发收益。

至于摘牌主体从事所开发项目相关的基础设施和参与征迁，进而获取土地出让后收益，现阶段的土地招拍挂，应该不会出现该类情况。

（四）城投获取土地出让相关收益的特点

城投类公司参与土地摘牌，可以通过上述五种方式获取土地出让相关现金流。而且城投本身是政府职能的延伸，不存在政府利用法律法规强制性规定，使得支持政策无效的问题。

城投之前经常是作为政府的授权单位，参与对摘牌房企关联企业招商成果的奖励，在城投成为摘牌主体后，要自身进行招商引资，并由其他政府授权单位对城投或其关联企业进行奖励。这对一些产业集团性质的城投，难度不大，但对其他类型的城投，或许操作难度大点。

所以，城投参与摘牌，要根据土地性质和发展规划，在其他条件差不多的情况下，由适当的城投参与对于土地的摘牌。什么样的城投参与什么样的土地摘牌；或者在供地前，根据意向城投的特点，匹配供地组合和条件。

综上所述，城投参与土地摘牌，可通过多种方式获取土地出让金相关收益，但要通过已经纳入预算的项目，避免隐性债务；同时城投因其自身特点，应扬长避短，参与摘牌前应审视土地性质和区域规划，结合自身特点参与适当地块的摘牌。

三、开发情况

城投摘牌后如何开发，是大家关心的问题，主要因为城投的开发能力普遍较弱，一致的观点是与房企联合开发。

1、联合开发模式

房地产联合开发，包括资金合作和建设合作；合作模式可以是组建项目公司，也可以是非法人的协议合作。

非法人的协议合作，更有利于城投获取现金流，因为不影响获取银行信贷资金，也不妨碍与投资者和代建者（房企）的合作，但协议合作下的投资者收益，税负比较大；投资者也可以是被征迁单位，其实也是一种合作开发，该模式下以商住用房分配给被征迁单位自持为主，城投经营风险较小。项目公司合作模式下，可以是组建项目公司前采取债权资金模式增强城投现金流，组建项目公司后再以非货币资金形式入股，以便获取和使用信贷资金，扩大外部资金来源。

2、开发方向

至于城投拿地后，是做产业还是做地产，选择空间并不大。

首先是土地性质决定了建筑物性质，住宅用地就是住宅，无论是人才公寓、保租房或其他；

其次是区域规划，限制了土地开发后的发展空间；

最后，利益最大化，特别是长短期财政压力的权衡，往往会导致短期财政因素影响更大。

3、项目公司合作模式

整个拿地和开发过程，参与者包括城投、政府、外部投资者、代建房企和金融机构等；城投和政府参与土地的出让、城投与外部投资者和代建房企共同开发项目、被征迁单位也可以参与合作开发，也包括金融机构的参与，如下图：

为获取最大外源资金，外部投资者开始可以以借贷形式向城投A公司提供资金，形成应收账款（或其他应收款），在项目公司获取银行授信并使用后，再以货币及非货币资产入股项目公司；城投A公司为外部合作方提供最低收益保证。

四、案例分析

1、案例财务数据

城投A公司摘牌土地，土地出让金共25亿元，建设成本35亿元（均为可抵扣进项），期间费用总额为销售收入的5%，假设总销售收入100万元，测算总投资719024万元。

支付土地出让金的资金来源，可以包括政府支付城投应收账款、城投自有资金、合作开发投资者资金或其他合规借贷资金。

城投支付的25亿元土地出让金，通过民间投资者提供15亿元和代建房企提供10亿元来置换；民间投资者和代建房企获取低保本收益，高浮动收益；外部资金占总投资的34.77%（静态比例），获取收益（现金流）比例的45%；代建房企由于输出管理和品牌，收益应该更高，本案例为简单起见，外部投资者收益相同。

城投A公司通过让渡一定比例收益，先期获得了25亿元资金（案例简单设为期初15亿、第一年末10亿），从而缴纳土地出让金未显著影响城投公司现金流。

案例说明，组建项目公司，城投A公司以土地入股25亿元，单纯为扩大资金来源，比较好的方式是授信后，由外部投资者增资；关于借贷资金的申请和使用，案例采取简化处理，因为实际中也不一定使用全部信贷资金，也可使用销售回款。

2、各方收益分析

项目总投资719024万元，城投拿地取得不动产权证后，申请银行信贷资金，最大授信额度为719024*0.7=503316.8万元，项目开盘后可使用销售回款。

城投A公司在2022年1月1日，缴纳土地出让金25亿元，同日获取合作单位外部资金15亿元，合作单位2022年末在给予城投A公司10亿元。

项目静态收益如表一：

序号	项目静态收益	金额
1	销售收入	1000000.00
2	减：主营业务成本	600000.00
3	税金及附加	69024.00
4	销售费用	20000.00
5	管理费用	20000.00
6	财务费用	10000.00
7	利润总额	280976.00
8	减：所得税	70244.00
9	净利润	210732.00
10	利润率	21.07%

 

按现金流计算项目内部收益率如表二：

时间节点	项目总投入		项目销售收入
	-719024		1000000
20220101	土地投入	-250000
2022	各项投入	-160000
2023	各项投入	-120000	400000
2024	各项投入	-80000	300000
2025	各项投入	-40000	200000
2026	各项投入及土地增值税	-69024	100000
金额合计		-719024	1000000
部收益率	23.55%

   

城投A公司的内部收益率如表三：

时间节点	城投总投入		城投收益
	-469024		550000
20220101	土地投入	-100000
2022	各项投入	-60000
2023	各项投入	-120000	220000
2024	各项投入	-80000	165000
2025	各项投入	-40000	110000
2026	各项投入 及土地增值税	-69024	55000
金额合计		-469024	550000
内部收益率	18.89%

 

外部投资者内部收益率如表四：

时间节点	资金投入	获取收益	正常现金流	0.9倍收益	0.8倍收益
20220101	-150000	0	-150000	-150000	-150000
2022	-100000	0	-100000	-100000	-100000
2023		180000	180000	162000	144000
2024		135000	135000	121500	108000
2025		90000	90000	81000	72000
2026		45000	45000	40500	36000
合计	-250000	450000
内部收益率			26.31%	21.00%	15.39%

 

3、从上面数据可以看出，城投A公司通过让渡项目一定比例的收益权，在拿地当年获取了一定现金流。

合作方先期通过借贷方式支持城投A公司，后面可以以非货币资产入股的形式入股项目公司，并获得税收优惠；而且通过城投A公司提供保底收益及让渡一部分收益权，合作方可以在不利情况下获得较稳定收益。

五、结论

城投救市拿地，本身说明地方财政比较紧张，要完成缴纳土地出让金，并开发获益，城投必须确保持续充足的现金流。

包括设置宽松的摘牌条件设置，包括分期缴纳土地出让金等；出让金合规用于摘牌企业以实现资金内部循环，主要是支持项目符合政策；以及尽可能引入外部资金，在此过程中，城投可以以收益换取现金流。

2022年的集中供地中，城投依然扮演了重要角色，例如刚结束的福州首轮集中供地；解决城投的流动性问题，不仅是顺利摘牌和开发的需要，更重要的是避免城投信用债评级恶化，拖累其他城市建设项目，以及避免新增政府隐性负债。（作者微信号：qdfinance1979；公众号“金融随想”）

工 隆 建 通 智 库

【博主讲堂】

2022年政府投融资及银行政信业务新趋势新方法

3月24-25日线上直播

主讲人：薄著

【课程内容】

一、2022年基建的方向和特征

1、基建的结构化机会

2、基建的五个“新”和三个“更加”

二、2022年政府投融资新逻辑

逻辑一：区分隐性债务和市场化融资（某市政道理河道整治景观提升“投资人+EPC”案例）

逻辑二：区分政府投资项目和非政府投资项目（某地级市滨海科创园F+EPC项目的模式变化案例）

逻辑三：改变政府资金使用方式（某市财政拨款发挥撬动作用案例）

逻辑四：做大做强城投（两县市城投整合发展案例）

逻辑五：规划有经营收入的项目（某县桥梁项目市场化融资案例）

逻辑六：以土地的最终产出规划项目（某交通项目一体化建设发展案例） 

应对一：发展EOD模式（某地级市山水林田湖草环境整治和房地产案例）

应对二：开展城市更新（某市城中村改造案例）

三、存量资产融资及项目现金流的构造

（一）流域治理项目存量资产变现案例

（二）公共服务网络存量资产变现案例

（三）盘活存量资产的政策依据存盘资产融资的创新模式及其意义

（四）某国资委下属企业交易案例

（五）到底是REITs还是银行贷款？

  (六）REITs试点的银行机遇

（七）如何为项目构建现金流?

四、2022年投行式地方政府

1.资本市场与资本工具简介

2.地方政府利用资本市场招商  案例

3.利用资本市场融资  案例

4.利用资本市场化债  案例

5.利用资本市场做大做强城投  案例

五、地方政府隐性债务识别与化解

1.隐性债务的概念 案例

2.隐性债务的甄别要点 案例

3.不同行业隐债的甄别 案例

5.不同类型基建项目隐债甄别  案例

6.15号文之后，隐性债务防范与化解

7.隐性债务置换案例 案例

六、城投融资重点实务问题

1.政府如何安排资金用于项目？案例

2.政府的预算只有1年，但资金支付期需要十年，这个问题如何解决？案例

3.能否签订超过三年的政府支付合同？

4.专项债必须用于有一定收益的项目吗？案例

5.专项债与市场化融资怎么搞？案例

6.专项债做资本金应注意哪些问题？案例

7.专项债应该由谁来还？专项债是否不用城投去还？

8.如何区分项目的业主方、执行方、施工方和融资模式？

9.城投怎样利用专项债资金？案例

10.城投如何合规介入土储业务？案例

11.政府可否委托国企进行土地开发？案例

12.委托代建与授权开发有什么不同？案例

13.政府购买拆迁安置服务是否包括购买资金？案例

14.委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？案例

15.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？

16.土地出让金返还模式还可行吗？案例

17.土地出让金如何合规用于项目？案例

18.政府如何合规地把钱给到城投？案例

19.财政如何给城投合法合规注资？案例

20.如何以政府的补助补贴资金合规增强城投的还贷能力？案例

七、政府支持城投融资项目自平衡的方式

1.未来社区模式 案例

2.TOD模式 案例

3.EOD模式 案例

4.矿山生态修复自平衡模式 案例

5.砂石资源自平衡模式 案例

6.水务行业市场化改革模式 案例

7.M0新型产业模式 案例

8.土地相关收益自平衡  案例

9.资源充分利用方式  案例

10.项目经营性挖掘方式  案例

11.异地平衡模式  案例

12.一二级综合开发模式  案例

13.产城一体化模式  案例

八、地方政府政信发展超级方法论

1.地方政府通过有限的财力撬动金融，促进融资、基建、经济高质量发展和财力培育的方法；

2.城投企业如何在完成地方政府任务的同时做大做强自己，通过市场化融资实现政府的施政目标；

3.银行和建企如何以专业能力获取政府业务，获得竞争优势。

九、城投做大做强5种模式

1.京投ABO模式 案例

2.园区运营商模式 案例

3.经营性项目城投委托代建模式 案例

4.授权开发+做大做强城投模式 案例

5.园区“授权+封闭运行”模式 案例

十、新时代学校医院基建融资

（一）义务教育和公立医院融资的困境

（二）公立医院融资政策和模式

（三）义务教育相关政策及资金解决模式

（四）以租代建模式 案例

（五）政府合规补贴模式 案例

（六）医院学校融资模式总结 案例