【从地理学角度认知乡村 64】乡村规划体系与内容

江南一鱼6jvvqc 2022-03-27

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前言

我国是一个农业大国，承载着几千年未间断的人类农业文明。乡村发展不充分、城乡发展不平衡是我国现阶段社会经济发展面临的主要问题。要解决当下的乡村问题，必须重新思考一个比城市空间更大的广袤乡村空间到底是怎样的，她之于文明的意义是什么；乡村的价值与生命力何在；养育了中国古老文明的农业如何在新的格局下重生；农民在现代化进程中如何避免被消灭的命运；村庄作为一种重要的社会关系装置到底会向何处去（刘守英，2019，《中国乡村地理》序言）。

长期从事乡村发展与土地利用等研究的中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究中心总规划师宁志中副研究员从地理学视角主编《中国乡村地理》一书，给出了乡村地理应有的模样。我们将陆续刊发部分内容，从地理学视角认知乡村，以期为实施好乡村振兴战略做出贡献。

——《中国乡村地理》编写组

第 64 期

乡村规划体系与内容

一

乡村规划编制体系

乡村是一个广阔而复杂的系统，存在着不同空间尺度的宏观、中观和微观问题，需要不同层次的规划来满足相应需求。

《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《县域村镇体系规划编制暂行办法》、《村镇规划编制办法（试行）》、《乡（镇）域规划导则》和《村庄整治规划编制办法》等，从乡村规划编制内容、区域尺度等视角对乡村规划体系做出了一些层级划分。概括来讲，乡村规划大致可分为乡（镇）域规划、集镇和村庄规划、乡村专项规划三种主要类型。

乡（镇）域规划

以乡（镇）域行政单元作为规划范围，突出对乡（镇）全域发展的指导，协调乡村生产、生活和生态，统筹对建设用地和非建设用地合理布局。乡（镇）域规划是《中华人民共和国城乡规划法》规定的镇规划和乡规划的一种形式，其目标是为适应我国乡村地区发展需要，充分发挥乡镇规划对村镇建设的引导作用，规范和加强乡（镇）域规划的编制和实施管理，促进乡（镇）域经济、社会和环境的协调发展。乡（镇）域规划属于总体规划性质，规划期限一般为20年。

村庄和集镇规划

以村庄或集镇区为规划对象，突出村庄与集镇的性质、规模、发展方向的确定和生产、生活服务设施的配置等。村庄和集镇规划起承上启下作用，是对镇（村）域规划的落实，为包括乡驻地（集镇）区建设规划、村庄建设规划和村庄整治规划等下层次规划提供依据。

乡村专项规划

根据本地区乡村经济社会发展水平，对乡村经济发展以及村庄住宅、公共服务设施、基础设施、环境卫生以及生产配套设施等做出具体安排。乡村专项规划主要包括乡村产业规划、乡村交通与道路系统规划、名镇名村保护规划、乡村旅游规划、乡村市政公用设施规划、乡村基础设施规划等。

此外，各地还出现了相关的规划类型，例如以迁村并点、集中居住为导向的村庄布点规划，针对村庄具体建设和发展的村庄建设规划，针对村庄环境、面貌、卫生等做的整理、引导非大拆大建的村庄整治规划，针对灾害发生后的居民点重建规划等。

二

乡（镇）域规划

乡（镇）域规划是对乡或镇行政区内全部地域的土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署，是管制空间资源开发，保护生态环境和历史文化遗产，创造良好生活、生产、生态环境的重要手段，是指导与调控乡或镇发展建设的重要公共政策之一，是一定时期内乡或镇的发展、建设和管理必须遵守的基本依据。

乡（镇）域规划的主要任务是落实市县经济发展战略及城镇体系规划等上位规划提出的要求，指导镇区、村庄的规划与建设。乡（镇）域规划应突出对乡（镇）域城镇化的引导，确定城镇性质、规模和空间发展模式，合理布局镇区、产业园区和各村庄居民点，高标准和均等化配置城镇各乡基础设施，保护生态环境和基本农田，推动具有小城镇特色的乡村经济和文化发展。乡（镇）域规划期限一般为20年，或与相关上位规划期限一致，近期建设一般为3-5年。

乡（镇）域规划应从区域的角度入手，促进资源优化配置和村镇职能分级，引导乡镇区域产业、资源、资金合理流动，协调区域性设施的共享联建，形成产业一体化、城乡一体化的新体系。

乡（镇）域规划编制的主要内容如下：

1. 综合评价乡（镇）域发展条件，摸清现状乡村建设发展取得的成果，分析优势条件和主要问题，预测一二三产业的发展前景以及劳动力和人口的流向趋势；

2. 明确各村庄在乡（镇）域村镇体系中的地位，确定中心村和基层村，确定乡（镇）域及规划范围内主要居民点的人口发展规模和建设用地规模，划定镇区用地规划发展的控制范围；

3. 明确乡村产业发展目标和发展思路，按照产业发展和城镇化要求，结合村民发展意愿，探索适宜乡（镇）域发展的生产模式，提出乡村产业经济发展目标、方向和思路；

4. 合理产业空间布局，优化乡镇域发展空间和乡镇经济社会整体发展格局，明确规划区内主要水源地、自然生态保护区、风景名胜区核心区等生态敏感区分布范围，按照禁止建设、限制建设和适宜建设要求，划定生态保护空间、农业生产空间和乡镇生活空间，提出各分区空间资源有效利用的限制和引导措施；

5. 明确乡村重要设施布局，对交通、供水、排水、供电、电信等基础设施和文化、旅游、商业金融等公共服务设施作出空间安排，提出发展思路和建设目标，优先考虑共享配置，避免资源浪费和重复建设；

6. 明确乡村环境保护与整治措施，提出乡村特色文化保护和村容村貌的塑造手段，确定综合防灾和乡村生态安全保护的规划原则和思路等。

7. 提出实施规划的政策措施和规划实施步骤。

此外，针对不同类型的乡镇，应提出差异化的规划目标与任务。例如，中心镇应突出规模优势和镇职能，合理利用中心镇区土地和空间资源，提升综合实力和竞争力；一般镇应突出合理引导集中、集聚、集约的经济产业发展，将公共服务与基础设施向全域覆盖；特色镇应注重保护特色资源，挖掘特色要素，延伸特色产业链条。

三

集镇和村庄规划

集镇和村庄规划是乡级行政区内集镇、村庄的各项建设的整体部署，其主要任务是从乡村实际出发，以促进乡村生产、服务农业为出发点，加快农业现代化发展；加强乡村基础设施、生产生活服务以及公益事业建设的引导与管理，体现地方和乡村特色，改善村民生活质量与水平；保护耕地、乡村资源和生态环境，处理好新农村建设与新型城镇化之间的关系，促进乡村地区的可持续发展。

集镇和村庄规划编制内容包括现状分析、规划目标与发展思路、产业发展、土地利用、基础设施和公共服务设施规划等。

主要编制内容如下：

1. 在分析土地资源状况、建设用地现状和经济社会发展需要的基础上，根据《村镇规划标准》确定人均建设用地指标，计算用地总量。再确定各项用地的构成比例和具体数量；

2. 进行集镇和村庄用地布局，确定居住、公共建筑、生产、公用工程、道路交通系统、仓储、绿地等建筑与设施建设用地的空间布局，做到联系方便、分工明确，划清各项不同使用性质用地的界线；

3. 根据集镇和村庄的资源禀赋、基础条件和发展潜力，对其产业构成、产业布局、产业发展方向进行规划；

4. 明确集镇和村庄的道路交通体系，确定乡村道路的红线宽度、断面形式和控制点坐标标高，进行竖向设计，保证地面排水顺利，尽量减少土石方量；

5. 明确乡村重点设施布局，根据乡镇域总体规划提出的原则要求，对规划范围的供水、排水、供热、供电、电讯、燃气等设施及其工程管线进行具体安排，做出合适乡村的市政设施设计，如雨水收集利用设施、污水渗坑过滤层、沼气利用技术等；

6. 引导集镇和村庄重要区段的景观规划设计，对中心地区的建筑体量、体型、色彩提出原则性要求，引导地方乡村风貌建设，对中心地区和其他重要地段的建筑体量、体型、色彩提出原则性要求。

7. 引导乡村住宅设计，针对不同地域的住宅建筑特色，结合当地村民的经济状况和生产生活习惯，考虑院落与住宅的有机联系，在建筑材料、建筑风格、建筑安全、节能保温、配套设施等方面作出要求和提供范例。

8. 对集镇和村庄的分期建设时序进行安排，并对三至五年内近期建设工程和重点地段建设作出具体安排，要达到直接指导建设或工程设计的深度。建设项目应当落实到指定范围，有四角坐标、控制标高，示意图平面；道路或公用工程设施要标有控制点坐标、标高，并说明各项目的规划要求。

四

乡村专项规划

乡村整治规划

村庄整治规划是以改善乡村人居环境为主要目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为主要任务。村庄整治规划要从乡村实际情况出发，防止大拆大建，简单集中。严格限制自然村落扩大建设规模，坚决制止违法、违章建设行为，通过规划控制、土地整理、退宅还田等方式，调整部分村落消失后的土地利用。

村庄整治的内容包括村庄安全防灾整治、农房改造、市政设施整治、道路交通设施整治、公共环境整治、村庄风貌提升等。

乡村产业规划

乡村产业规划是以乡村内的所有产业为对象，研究农业与非农产业间的内在联系，从而推进乡村产业结构调整的专项发展规划。

主要内容包括：

在全面、系统分析乡村区域经济发展的资源条件、产业基础、发展水平、发展潜力和发展前景的基础上，根据宏观政策环境和市场需求，明确乡村未来产业发展目标；

按照“产村一体”的相关要求，立足于土地资源的集约利用，探索适宜乡村发展的生产模式，提出乡村地区产业经济发展方向、布局、策略；

结合当地农业资源特点，合理安排农业生产设施用地，延伸产业链条，促进农业特色化发展，提升农业现代化水平；

结合当地特点和村民需求，引导发展规模种养殖业、特色手工业、农产品加工和乡村旅游业等产业。

历史村镇保护与利用规划

历史村镇是人类聚落文化的典型代表，构成人类记忆的历史信息及其文化意义在乡村中的鲜活表现。历史村镇保护规划旨在科学保护和传承乡村聚落文化，并赋予其新的作用和活动，以适应乡村持续发展。

规划内容包括：

分析传统格局、历史风貌、空间尺度及与其相互依存的自然景观和环境；

文物保护单位、历史建筑、历史街巷和历史环境要素；

非物质文化遗产及其载体空间等；

确定其历史文化的保护价值和保护内容；

依据传统格局与历史风貌，将保存较为完整、文物古迹与历史建筑集中的片区划定保护范围；

对保护范围内的建（构）筑物和环境要素，历史街巷，及乡村密切相关的山形水系、古树名木等自然景观和历史环境要素，制定保护要求。

乡村旅游规划

乡村旅游规划是基于某一地域系统内田园景观、乡土文化等资源和市场特点而制定的专项发展规划，是从平衡资源保护与旅游开发利用的视角，促进乡村社会经济的持续发展。

乡村旅游规划通过对乡村旅游资源进行分类、调查、评价和旅游发展条件的判断，明确旅游在乡村经济中的地位、作用和发展目标，统筹乡村旅游产业的空间布局，明确乡村旅游产业与产品体系、要素建设体系及乡村旅游重点建设项目，确定乡村旅游环境容量和相关规划指标，提出乡村旅游市场营销方案、政策保障措施。

乡村公共服务设施规划

乡村公共服务设施是指政府和社会为满足乡村居民生产生活需求，提供的就业、医疗、养老、教育等保障以及文化服务而配置的物质载体。乡村公共服务设施规划旨在通过行政管理、商业服务、基本教育、金融保险、文体科技、医疗卫生、交通物流等类型的服务设施的分级别、分类型、定指标，实现乡村公共服务设施的均等化布局。

规划主要内容包括明确乡村公共设施规划的基本原则和配置要求，明确乡村公共服务设施布局，合理服务半径和主体功能，统筹近期和远期建设时序等。

乡村市政公用设施规划

乡村市政公用设施是乡村建设和发展的基础，主要包括给排水、供电、通信、环卫、防灾工程以及新能源利用等系统规划。其中，乡村给水工程规划包括乡村用水量预测、水质标准划定、供水水源与取水设施选址、输配水管网布置等，各地综合用水指标和供水水质应符合《农村生活饮用水量卫生标准》（GB11730-1989）和《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）等相关标准要求。

乡村排水工程规划包括确定排水方式、排水量预测、排水系统布置、污水处理方式等。

乡村供电工程规划包括预测供电负荷，确定电源和电压等级，布置供电线路和配置供电设施。

乡村通信工程由邮政、电信、广播电视等分系统构成，其任务是结合乡村通信实况和发展趋势，确定乡村通信的发展目标、预测通信需求，合理确定各种通信设施的规模、容量，确定线路走向等。

乡村环卫工程系统规划主要是确定乡村环卫设施配置标准和垃圾处理方式，确定设施布局、数量、规模，制定环卫设施隔离与防护措施，提出垃圾回收利用对策等。

乡村防灾工程系统规划主要是根据乡村自然环境、灾害区划等，确定乡村各项防灾标准，确定各项防灾设施的布局、数量、规模，制定防灾对策和措施等。

乡村新能源利用规划是以乡村生态保护为前提，推广沼气、太阳能和其他清洁型能源的综合利用等。

随着脱贫攻坚、美丽乡村和乡村振兴等国家战略的相继提出，除乡（镇）域规划、集镇和村庄规划、乡村专项规划外，还出现了美丽乡村规划、乡村扶贫规划、乡村振兴规划等一些具有新时代特征的乡村规划类型。

参

考

文

献

1. 吴志强,李德华.城市规划原理[M].第四版.北京:中国建筑工业出版社,2010.