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防范化解重大风险是党的十九大确定的三大攻坚战之一，有效防范化解金融风险事关打好防范化解重大风险攻坚战全局，而有效防控地方政府性债务风险是防范化解金融风险的重中之重。近年来，党中央、国务院高度重视政府债务风险防范，出台多项政策措施强化政府债务管理。基层审计机关应充分发挥自身优势，助力防范化解地方政府债务风险工作，确保党中央各项决策部署得到贯彻落实。笔者结合近几年审计工作实际，总结分析地方政府债务审计应关注的重点内容和审计实施过程中存在的困难，对基层审计机关加强地方政府性债务审计工作提出对策建议。  地方政府性债务审计的重点内容  2014年修正的《中华人民共和国预算法》对允许地方政府发行政府债券在法律层面做出了规定，随后，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）全面落实新预算法关于地方政府性债务管理的相关规定，建立了借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制。本文就从借、用、还三个环节分别介绍地方政府性债务审计的重点内容。 （一）重点关注地方政府举债的合法合规性 《意见》对地方政府的举债程序、举债限额等作出了严格限定，在审计实施过程中，应以促进地方政府规范举债为目标，加强对地方政府举债的限额、程序、来源等的审计监督。重点检查地方政府是否突破批准的限额举借债务，举借债务是否履行严格的审批程序，报本级人大或其常委会批准，地方政府有无违规为企业或个人提供担保、弄虚作假获得贷款、违规向单位职工或社会公众集资、通过BT方式违规举债等增加地方政府隐性债务的情况。同时，要按照规模适度、量力而行的原则，测算地方政府举债规模与当地经济发展和政府财力相适应的情况，严防地方政府过度举债。 （二）重点关注债务资金管理使用情况 关于债务资金的管理情况，应重点关注地方政府债务管理制度的建立及执行情况，审查地方政府是否建立政府性债务统计报告制度，对债务实行动态监控管理，是否建立健全风险预警及化解机制，加强债务风险管理，是否建立严格的责任追究制度，强化债务管理的领导责任。同时，还应关注债务资金收支是否纳入预算管理，是否按照分类管理的原则做好存量债务和新增债务的管理，重点检查地方财政部门是否根据预算安排、项目建设进度及时拨付资金，有无截留、滞留政府债务资金导致资金长期闲置等效益低下、损失浪费的情况。 关于债务资金的使用情况，应重点关注相关资金使用单位是否严格按照批复的预算使用资金，有无随意变更资金用途或挤占挪用债券资金的情况存在，《意见》规定债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，按照这一规定审查地方政府有无违规将债务资金用于经常性支出和楼堂馆所建设等。此外，应重点关注债务资金使用的效益情况，审查债务资金有无投入违反国家产业政策、低水平重复建设的项目中。 （三）重点关注地方政府落实偿债责任情况 检查地方政府和企业是否按照“谁借谁还、风险自担”的原则明确偿债责任，是否将企业债务推给政府偿还或者将政府债务转嫁给企业偿还；检查对确需政府偿还的债务地方政府是否制定明确合理的偿还计划履行偿债责任，对已到期的债务地方政府是否及时还本付息。此外，应高度关注地方政府是否存在通过债务展期的方式规避偿债责任的情况存在。 地方政府性债务审计工作中存在的问题 （一）债务风险状况难以准确判断 按照现行规定，除2015年前形成的存量债务外，新增债务除担保法等法律允许的担保债务外，地方政府不得再发生隐性债务。但部分地方政府为筹措建设资金、偿还置换债券覆盖之外的债务本息违规或变相举借债务，加上近年来推广的政府和社会资本合作、政府购买服务等，虽然这些投资方式形成的债务都不纳入政府性债务管理，但这些投资方式可能会形成中长期财政支出责任，是否需要政府承担偿还责任，需要承担多少偿还责任等都具有不确定性，这就给审计人员摸清地方政府债务规模及其结构带来一定困难，而且这些隐性债务对影响地方财政金融风险具有重大作用，这就给审计人员准确判断地方政府债务风险状况增加了一定难度。 （二）审计债券发行问题责任难以准确界定 由于允许地方政府发行地方政府债券是从2015年才开始，地方政府对政府性债务的管理尚处于探索研究阶段，在此过程中会出现很多新情况新问题，对于这些问题审计人员难以准确界定。此外，由于政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，政府性债务风险具有潜在性，导致审计人员对审计发现的问题难以准确界定责任。 （三）审计人员综合水平亟待提高 实施地方政府性债务审计过程中，由于涉及金融、政府投资、财政、经济等多个领域，所涉及的国家政策法规比较复杂，要求审计人员具备较高的综合水平以保证债务审计工作的力度和深度。如要实现通过审计揭示债务管理中存在的体制机制的缺陷和漏洞并提出具有针对性的审计建议的审计目标，就需要审计人员具有较深厚的金融学、财政学等学科知识，并能融合运用，审计人员的综合水平亟待提高。 （四）审计力度有待加强 目前，多数地方审计机关仅是在财政预算执行审计、领导干部经济责任审计等审计工作中将地方政府性债务作为其中一个审计事项进行审计，而审计中也只停留在摸清地方政府性债务规模、揭示地方政府违法违规举债行为等层面上，缺乏对地方政府性债务的专项审计，审计的力度和深度有待加强。 加强地方政府性债务审计工作的建议 近年来，各级审计机关主要在政策跟踪审计、财政预算执行审计中对地方政府性债务相关情况进行审计。为了更好地加强地方政府性债务审计工作，基层审计机关可以从以下几个方面努力。 （一）全面摸清债务底数，准确评估债务风险 在现有的地方政府债务管理机制的基础上，对地方政府业已形成的隐性债务进行全面摸底调查，将PPP项目、政府购买服务等投资方式下需要地方政府未来还本付息或地方政府未来需要承担财政支出责任的债务纳入地方政府性债务范围，在全面摸清债务底数的基础上，对地方政府性债务的债务率、负债率、逾期债务率等指标进行测算，进而准确评估地方政府债务风险。 （二）坚持“三个区分开来”，依法合规予以免责 审计中，要严格贯彻落实党中央关于坚持“三个区分开来”的精神和要求，既要坚决查处违法违规行为,按照“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的原则强化责任意识,从严整治举债乱象,也要明确政策界限,设定合规免责的边界，着力打消地方政府、金融机构合法合规行为的不必要顾虑，保护干部干事创业的积极性。 （三）加强审计队伍建设，注重审计结果运用 审计机关应注重加强人才培养，积极引进复合型专业人才，加大审计人员关于地方政府性债务相关政策法规及审计已取得的实践经验的培训力度。同时，要注重审计结果的分析利用，加强对违法违规举债行为的问责力度，并将政府性债务管理情况作为领导干部政绩考核的重要指标。 （四）合理配置审计资源，加强审计监督力度 地方审计机关要切实提高审计资源配置效率，把地方政府性债务纳入审计经常监督范围，保证债务审计的力度和深度。除在经济责任审计、预算执行审计等审计工作中增加债务审计的内容外，还应该安排专门的政府性债务审计或专项审计调查，以便及时掌握地方政府性债务的规模，深入揭示其中隐含的风险隐患，及时发现体制机制性的问题，促进完善地方政府性债务管理。（作者：薛梅 单位：酒泉市审计局）
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