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PPP（政府和社会资本合作）模式是现行政府投融资的重要方式之一，有利于合理配置社会资源，弥补政府投资不足，提高政府投资效率和公共服务效率。为加强公共投资建设项目的审计监督，规范PPP项目管理行为、促进提高投资效益，2021年武汉市审计局对某市级PPP工程项目进行了审计。审计发现，该项目PPP模式管理方面存在一些缺陷和疏漏，造成监督管理缺位，导致项目在批复执行、工程变更、投资控制等方面存在一些问题。根据相关规定，PPP模式操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交这几个阶段，结合上述项目审计特点，本文围绕项目的基本情况、审计重点，通过实例介绍审计发现问题的方法、步骤和过程，分析产生问题的原因，归纳总结审计成效。 一、项目基本情况 该项目实施机构为某市级行业主管部门，政府出资方代表为某市级建设平台公司，社会资本方及施工总承包单位均为某大型施工企业，政府出资方与社会资本方共同出资注册成立项目公司，项目实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》，合同约定在项目合作期内，项目公司负责该项目的投融资、建设、运营维护、移交等工作，项目采用“可用性付费”+“运维绩效付费”的政府付费机制，以匹配建设期和运维期不同的合作目标。审计开始前，该项目尚未办理工程结算，尚未进行政府付费。审计发现该项目PPP方面主要存在以下问题：一是投资控制方面监管不到位，造成计价标准不明确，影响结算工作的顺利开展。二是未制定PPP项目建设期的绩效考核指标，部分工作内容未按设计要求实施完成，政府可用性付费缺乏考核依据。三是工程建设监督管理工作的责任方不明晰，导致对工程变更工作的审核管理缺位。 二、审计重点和方法 虽然该PPP项目中引入了社会资本参与投融资、建设和运营，但是项目付费机制为政府付费，政府要为建设期获得的工程设施产品和运营期获得的服务支付相应费用，项目的最终出资人实质上还是政府，所以财政资金的使用效益应该是该项目审计的核心内容，这就需要重点关注项目投资控制和建设完成情况，即投入和产出是否达到了“物有所值”目标。资金使用效益的高低，直接体现出项目中政府方的监管责任是否落实到位。在《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》以及《武汉市人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的意见》中，均对项目执行阶段的监管有明确要求。 （一）从项目的期中计量计价情况，关注投资控制是否到位 通过查看跟踪审计单位对期中计量计价的审核报告，审计发现存在进度款审核及建设期财务费用审核报告出具不完整，无法完整及时反映投资完成情况；部分材料价格计取不合理，部分材料调差费用重复计取，导致多计工程进度款；同一时期相同清单项目的综合单价取定不一致，导致计价标准不统一等问题。对比项目的期中计量计价申报资料，发现在工程期中计量计价及进度款审核过程中，月度计量申报单位及跟踪审计单位均未按合同要求采用相关咨询单位出具的工程量清单模式施工图预算成果作为计价依据，而是采用施工单位自行编制的清单单价和自行申报的工程量进行期中计量计价，跟踪审计单位对此计量计价也没有进行认真审核，甚至连相同清单项目取定不同的单价都没有发现，而是直接引用。 经向跟踪审计单位和施工单位了解，造成上述计价混乱问题主要原因是缺乏统一的计价标准。由于该PPP项目社会资本方的选定，是项目实施机构通过批复概算的建安工程费下浮费率方式招标，社会资本方即为工程的施工总承包单位，施工合同总价款暂定为批复概算的建安工程费，变更内容按规定另外计取，不像传统的施工招投标那样有明细的投标清单及单价组成作为期中计量计价及后期结算的依据。为此，《PPP项目合同》中约定，工程费用以政府批复的初步设计概算和施工图为依据，根据现行的相关计价规范、定额、价格信息等规范性文件编制工程量清单，以该工程量清单作为结算依据（即通常所说的“概算转清单”）。然而，项目公司委托相关咨询机构编制的该工程工程量清单及预算，由于编制依据的图纸版本等资料文件与上述合同约定不符，导致编制的工程预算总价格超出了批复概算中的建安工程费，其清单单价无法作为计价依据，该工程量清单无法得到项目实施机构、跟踪审计单位以及施工单位等各方的认可，失去了其应有的作用。项目实施机构未能有效督促项目公司及时对上述不合格的工程量清单进行修改完善，导致施工单位按照自己的理解随意计价，跟踪审计单位在督促无果且没有统一标准可参考的情况下，也只能按照施工单位的申报思路来审核，于是形成了上述计价混乱的局面。 通过审核跟踪审计单位的投入人员发现，其实际投入的人员在数量、资格资历等级上，与投标承诺的人员配备差距甚远，其更换投标配置人员的行为未经过招标人（项目实施机构）的同意。由于项目实施机构监管不到位，跟踪审计单位的人员配备严重不足，也是造成上述计价混乱的重要原因。 由于上述问题的存在，导致投资控制形同虚设，超概算风险很大，从而造成政府付费增加的风险，同时也造成工程结算无法顺利开展。 （二）从项目的设计要求完成情况，关注建设执行是否到位 审计人员在向有关参建方了解项目情况的时候得知，项目设计要求完成的某些设备、管线等工程内容尚未实施到位，为进一步求证落实相关问题，审计人员对项目的施工图设计、初步设计、可行性研究、修建性规划等相关前期文件及其批复等资料进行了全面的了解和梳理，对其中涉及设备管线方面的内容进行重点关注，了解和落实相关批复工作内容的实施情况。通过对话询问、现场踏勘、查看工程实施过程资料等方式，进一步发现该项目有多项设备管线、绿化等工程内容未按设计要求实施到位，项目存在质量安全隐患。 PPP项目是按效付费的，如果项目公司未能提供符合合同要求的产品，政府是不会按照完整的产品价格付费，审计人员进一步查阅经批复的《PPP项目实施方案》以及《PPP项目合同》中关于政府付费的相关条款，发现条款中只提到项目实施机构根据对项目公司的投资建设履约考核情况和中标的资产可用性回报率进行计算，支付可用性付费，但是未明确投资建设履约绩效考核的具体指标。项目建设至竣工后，项目实施机构也未针对可用性付费制定相应的投资建设履约绩效考核指标和办法，政府可用性付费缺乏可操作性的考核依据。这样一来，政府方无法对项目的建设完成情况进行全面的监督考核，项目公司不用经过考核就可以顺利得到相应的政府付费，就不会认真、严格执行批复和设计要求。如果政府支付费用后却得不到合同要求约定的相应设施产品，将直接影响财政资金的使用效益。 （三）从项目的组织模式实施情况，关注监管落实是否到位 由于PPP是一种新的投资建设和运营组织管理模式，各地对该模式的运作也是边探索边实施，在项目实施过程中会产生这样那样的问题。上述投资控制和建设完成情况方面的问题，其核心原因主要是政府方监管方面存在缺陷和疏漏，必须将PPP项目的组织管理模式和相关规定弄清楚，才能找出问题的症结所在。 审计人员通过对PPP相关法规以及本项目PPP相关合同的学习，了解了物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批等PPP项目的特有程序，弄清了政府指定的项目实施机构、政府出资方、社会资本方以及PPP项目公司等PPP项目的特有概念、组织模式、运作方式以及各方的责任权利义务，对PPP模式有了一个初步的认识。 审计发现，该项目很多由项目公司提出的设计变更单及变更图纸，均未见到项目公司向项目实施机构提出变更申请及审批手续资料，也未见到就重大变更向原审批机构的报批及原审批机构对该变更的批准资料，工程签证单为草签形式，签证各方均未盖章确认。 《PPP项目合同》约定，该项目的建设管理工作主要由项目公司负责完成，项目实施机构委托政府出资方负责本项目的工程协调与管理工作，并对项目建设全过程进行监督，包括工程建设总承包工程、分包工程的进度控制、质量控制、安全管理、合同管理、资料管理、合同付款、变更洽商等各类项目管理事项；项目公司若对施工图设计进行变更，要向项目实施机构申请；对工程重大变更，项目公司除须取得项目实施机构书面同意外，还须获得原审批机构的批准方能实施。 通过进一步了解，项目实施机构表示变更签证这些具体的建设管理事项的审核已经交由政府出资方来实施。而政府出资方则表示，该公司已向项目实施机构请示建议将该项目建设管理工作委托给该公司，由于只收到项目实施机构不明晰的笼统回复，未收到就工程建设监督管理工作具体事项对其进行的明确授权委托，该公司未履行对该工程的设计变更审核、设计及工程变更管理、工程量价变更管理等建设管理工作。 该PPP项目中，社会资本方与施工总承包单位为同一主体，而作为项目建设单位的项目公司，其主要管理人员均由社会资本方人员组成，建设单位和施工单位实际也为同一主体，在这样的利益关系下，施工方提出的变更在项目公司那里很容易得到通过，而这些变更往往是对其有利而对政府方不利，比如，通过降低批复和设计要求的标准来降低其投入成本，或者通过变更来变相提高造价，获取更高利润。项目执行阶段，在缺乏项目实施机构与政府出资方的职责分类管理相关办法的情况下，由于项目实施机构与政府出资方的相互推诿，导致工程变更审核管理缺位，相关工作推进不顺，进而造成工程质量安全、投资效益等方面的控制无法有效保障，同时还将严重影响后期结算等相关工作的顺利开展。 三、审计成效 针对上述问题，审计提出尽快完善出台PPP相关管理办法，明确政府实施机构、政府出资方等项目相关方在PPP项目建设监督管理中的责任范围，有效控制PPP项目的投资、质量和安全等建议。市领导高度重视，要求相关主管部门牵头，研究出台相关管理办法，同时，被审计单位积极整改，完善相关管理制度办法，推进建立长效机制。（陈祥） 责任编辑：程婵娟 |
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