村庄规划中的产业规划编制探析

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产业振兴是乡村振兴的重要基础，产业规划是实用性村庄规划中的重要内容。当前，一些地方的产业规划在目标定位、规划策略、成果表达上存在一定问题，导致规划成果不够实用。本文提出，规划师要加强对农村产业的研究，从梳理政策“明”规矩、依托县乡“强”力量、深挖潜力“找”空间、多方参与“定”内容等4个方面着手，探索编制高水平的产业规划。本文观点仅供参考。

2022年是《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》实施的收官之年。产业振兴是乡村振兴的重要基础，其对应的产业规划至关重要。在国土空间规划体系中，实用性村庄规划是城镇开发边界之外详细规划层面的法定规划。根据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》的要求，村庄规划需要通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，统筹产业发展空间。全国大部分省份和部分地级市都出台了本地的村庄规划编制指导文件，普遍将产业规划列为村庄规划的必备内容，但往往缺乏具体的技术指引和可参考的范例。同时，由于过去有的规划师对乡村的空间形成逻辑、产业运作、治理体系等不够熟悉，缺乏适应本地特色的成功经验和规范标准，部分规划内容在目标定位、规划策略、成果表达上脱离了农村实际，导致规划成果不够实用。

当前村庄规划中产业规划存在的问题

脱离基层实施能力，目标定位过于强调高端和特色。在传统种养业增收潜力有限的共识之下，农产品加工业被普遍认为是提升农产品附加值的关键，也是大多数村庄选择的产业发展突破口。《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》提出，要将农产品加工“向优势区域聚集”“向中心镇（乡）和物流节点聚集”“向重点专业村聚集”，这意味着大量普通村庄不适宜布局农产品加工业，尤其是核心加工环节。但是，当前部分村庄的产业规划普遍高估了乡镇和行政村的专业管理和资源配置能力，盲目对标发达地区的成功样板，过度追求农产品加工链条的高端化和完整性，导致产业目标终成“空中楼阁”。

产业定位中对“特色”的强调，一般体现在以经济作物为方向的种养结构调整和乡村旅游。前者虽然收益较高，但经济作物与传统粮食作物的种植技术、市场行情、交易方式都有很大差异，一些产业规划对风险考虑不足；后者则容易忽视乡村旅游产业的低资源门槛和高运营难度，导致一些资源禀赋一般的村庄也强行发展旅游业，低水平、同质化的“花海”“农家乐”等项目遍地开花，往往在红火一阵之后又陷入沉寂。

忽视刚性管控要求，规划策略容易突破耕地和生态保护底线。传统农业产业规划普遍缺乏足够精细的空间引导，县、乡（镇）级国土空间规划及其产业专项规划尚未批复，导致长期以来村庄产业发展受到的空间管制较少，出现了耕地“非农化”“非粮化”等问题。在农民增收诉求和粮食安全考核的双重压力下，基层政府往往面临艰难抉择。此外，由于片面强调经济效益，农业面源污染、农业与生态争地等问题也屡见不鲜。

盲从传统规划经验，成果表达过于强调翔实和细致。作为详细规划，不少地方的村庄规划仿照传统城市规划的做法，成果内容庞杂，有的表达过于细致，有的竟将莲藕、水稻等农作物名称也在产业规划图中一一标注。但对于经营主体分散、市场变换较快的农业产业来说，过于翔实、细致、长周期的管控会束缚自主经营的手脚。此外，不少规划图纸过于强调图面美观、板块完整、文句精简，忽视了乡村软硬件的高度复杂性，导致规划成果脱离实际。

村庄规划中产业规划的编制建议

目前，我国村庄规划全面进入了“以生态文明为引领、以乡村振兴为目标、以空间规划为载体”的新阶段。规划师应充分认识到产业规划的重要性，深入研究农村产业发展规律，不断优化知识结构，加强对条件一般或较差村庄的关注，借鉴但不盲从成功案例经验。

梳理涉农政策，高度重视粮食安全，明确空间管制规则。笔者建议，规划师要系统梳理与农业、耕地等相关的政策法规，旗帜鲜明地反对耕地“非农化”“非粮化”倾向，并从“山水林田湖草沙生命共同体”的视角出发，严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管控要求。同时，要依据粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及养殖业适养、限养、禁养区域的划定成果，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，科学划定农业生产空间，制定相应的管制规则和产业禁入、准入要求，规范产业发展行为，促进农村“三产融合”发展过程中做到合规、生态和高效。

加强上下联动，积极用好县乡技术力量和实施能力。鉴于村庄规划编制经费有限，难以配备专业的产业研究人员，因此，必须借助上级政府的技术力量和资源配置能力，保障规划的编制和实施。笔者建议，县、乡（镇）在编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划、产业规划等时，应引入高水平团队，加强对农村现代产业的研究，科学划定带有较明确空间边界的乡村经济发展片区，在县域层面统筹布局乡村产业链。同时，要根据资源禀赋的相似性和产业链条的关联性，组织同处一个乡村经济发展片区中的多个行政村联合编制村庄规划，强化产业聚集效应和规划协同效应。此外，各行政村还要积极向上反映基层实际情况和产业发展诉求，保证规划意图的上下贯通、空间信息的精准落位。

做好空间文章，增加优质产业空间供给，鼓励尊重现实的产业创新。笔者建议，一是在增量空间方面，要因地制宜地开展国土综合整治，大力挖掘荒山、荒滩、低产农田、废弃宅基地等农村低效空间的利用潜力，增加优质产业空间供给。二是在存量空间方面，要在遵守政策法规和提升综合效益的前提下，顺应市场动向，创新国土空间的利用方式，探索具有本地优势的农村新产业、新业态。例如，平原地区可在保障农产品生产的基础上发展观光农业，山区可在不影响生态功能的基础上进行林下种养，生物多样性丰富的地区可将部分低产农田改造为野生动物食物源基地，历史文化资源丰富的地区可在科学保护基础上发展文创、康养产业等。

强化驻村调研和公众参与，确定科学实用的规划内容和表达形式。笔者建议，规划编制人员要扎实做好驻村调研，积极对接农村治理体系和经营主体，引导熟悉当地情况的村民、农业技术人员以及企业、农业合作社、涉农部门等参与规划编制，汇集多方智慧和诉求，拿出统筹兼顾的规划方案。村级组织要发挥好生产服务功能，促进乡村社会利益关联机制和农业生产方式的优化，保障规划的实施。规划内容要充分考虑基层实施能力、农产品市场运行规律和农民生产习惯，对上位规划确定的乡村经济发展片区进行优化，并保持一定的规划弹性。此外，规划的表达形式要从农民的使用体验出发，宜图则图，宜文则文，避免绝对化、口号化的语言，做到易懂实用。

（作者供职于湖北省武汉市规划研究院）

全文敬请阅读2022年《中国土地》第3期

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