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榆林作为一个快速崛起的年轻城市，伴随着能化基地建设深入推进和经济社会快速发展，中心城区建设取得重大进展。但不可忽视的是，城市发展正在进入“体制与体量创新”共同驱动的新阶段，榆林中心城区在规划建设管理等方面存在的问题也愈发突显。为了进一步优化中心城区管理体制机制，课题组深入榆阳区、横山区、神木市、榆林高新区、榆林经开区等地，采取走访调查、座谈交流和暗访等形式，对中心城区规划建设管理中存在的问题初步进行了调查，共收集各方面意见建议124条。现结合调研情况，就如何构建权责明晰、管理优化、执法规范、服务为先的城市规划建设管理体制报告如下。 一、中心城区规划管理现状 （一）市级与榆阳区 2000年，市政府印发《榆林市人民政府批转市建设局关于理顺市区两级建设管理体制的实施方案的通知》（榆政发〔2000〕49号）文件，明确榆阳区将城乡规划管理职能和中心城区建设职能整体上划，统一由市级职能部门行使相关职权。2011年，市委市政府印发《关于加快榆林中心城区建设的若干意见》（榆发〔2011〕1号）文件，明确中心城区分区规划、专项规划、控制性详细规划和修建性详细规划由市规划局统一编制；中心城区规划用地范围内乡镇村庄规划由市规划局编制并批准实施；中心城区规划用地范围外、城市规划控制范围内的乡镇村庄规划，由市规划局指导、县级主管部门编制，市规划局备案批准实施。2019年，《榆林市机构改革方案》（陕办字〔2019〕31号）明确规定：将原市建设规划局城乡规划管理职责整合至市自然资源和规划局；榆阳区、横山区国土资源局与区级相关部门的上述职责整合为市资源和规划局榆阳分局、横山分局。之后，市区两级城乡规划管理范围未再进一步明确，中心城区规划用地范围外（600 平方公里外）和规划控制区内（2200平方公里内）职能再次划入市自然资源和规划局，与榆阳区住建局、横山区住建局履行的中心城区规划用地范围外规划审批职能重合。 2001年—2011年，榆阳区除应急抢险、城区学校、医院、保障房等项目外，基本不参与城市建设。2011年至今，市级采取一事一议办法，先后将6米以下巷道公厕改造、市政道路和部分棚户区征迁、老旧小区改造、垃圾分类设施建设、智能降尘喷淋系统安装等城市建设工程，以考核任务方式下达区级实施。根据榆阳区提供的数据，截至2020年底，榆阳区累计完成市上下达城建项目1020个，不完全统计已投入区级资金21.6亿元。保障性住房共计实施项目15个，建成保障房25243套，解决了近9万多人的城市住房问题，其中非榆阳区居民占比近50%；棚户区改造先后参与项目4个，涉及征收拆迁居民2168户，总占地面积735亩，建筑总面积约49.16万平米，涉及征收拆迁补偿资金23.4亿元（市级资金）。列入区级老旧小区计划并实施改造小区109个，总投资约5.39亿元。市政工程共计实施项目893个，完成投资6.456亿元，其中区本级投资3.593亿元。 机构改革前，中心城区管理职能主要由市级统一负责。2000年至2007年，中心城市规划建设管理职能，由市住建、规划等行业部门承担。2007年，市级成立市城市管理综合执法局，负责中心城区范围包括市容市貌等在内相关领域城市综合执法工作。2017年市委市政府出台《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》（榆发〔2017〕11号）文件，明确“城市管理综合执法的区域是城市规划区”“榆林中心城区实行市一级执法”，匡定综合执法部门负责市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等主要职责，具体行使住建、环保、工商、水务、食品药品等行业领域行政处罚权。2019年以来，开始逐步探索市区分级负责的属地监管机制，目前榆阳区在中心城区范围内主要行使市场监管、文化、交通、农业、应急管理和城市环卫六个领域的行业监督管理职能。 （二）市级与横山区 横山区辖区在榆林市中心城区规划范围内共有三部分：科创新城、横山新区管委会、榆横工业园区，分别位于白界镇、崇德路街道办、怀仁路街道办辖区。 科创新城规划审批职能由市自然资源规划局科创分局负责审核，上报市资源规划局审批；施工许可证部分在区住建局办理，部分在市住建局办理，存在交叉管理。清产核资后，横山区将土地资源全部移交市科创新城，由于市政府规划管控，尚未开展大面积的土地出让。科创新城管辖范围内所有市政等公共服务基础设施均由市级投资建设，城市执法工作由市执法局执法一大队负责。 横山新区北区的规划审批职能由市自然资源规划局科创分局负责审核后，上报市资源规划局审批；南区规划管理职能由市自然资源规划局横山分局审核后，上报市资源规划局审批。横山新区南北区施工许可在均在区住建局办理。北区土地供应职能由市自然资源规划局科创分局负责，南区由市自然资源规划局横山分局，土地出让分配政策尚不明确。城市执法管理工作北区由市执法局执法一大队负责，南区暂由横山新区综合执法局负责。 榆横工业园区规划审批职能由市自然资源规划局高新分局负责审核后，上报市资源规划局审批，所有项目建设均由榆林高新区管委会组织实施。园区土地供应管理职能由市自然资源规划局榆横分局负责。城市执法管理工作暂由横山区城市管理执法局下设的城市管理综合执法大队负责。区域内道路、管网等公共基础设施建设由榆林高新区管委会负责实施。 （三）市级与高新区管委会 榆林高新区经过20多年的发展，规划管控范围在不断调整，虽然拥有市一级经济审批权，行使县一级行政执法权，但实际管理和服务的部分城市核心区涉及榆阳区、横山区的多个乡镇、街道办事处，交叉管理的区域多，职责不明，造成多头执法、审管脱节、管理重叠和管理盲区共存等问题。 2010年2月，榆林市人民政府办公室印发《关于榆横工业区（榆林经济开发区）管委会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（榆政办发〔2010〕8号）文件，明确管理范围为：第四版榆林城市总体规划的中心城区范围（400平方公里）与工业区管理范围（914平方公里）交叉区域外的工业区管理部分和榆林经济开发区范围（28.4平方公里）。2012年8月，《国务院关于同意榆林高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》（国函〔2012〕121 号）明确“榆林高新技术产业开发区升级后不增加规划面积，仍为13.2平方公里，区域范围为国务院有关部门公布的开发区审核公告确定的四至范围。”2017年6月，榆林市人民政府印发《关于进一步加强中心城区规划建设管控工作的通告》（榆政发〔2017〕28号）文件，对中心城区规划范围进行调整，调整后为600平方公里，按照“规划一张图、审批一支笔、管理一盘棋”的规划管理格局，将高新区（28.4平方公里）规划上划。2017年9月，榆林市人民政府《关于榆横工业区发展总体规划（2016—2030）的批复》（榆政函〔2017〕93 号），明确榆横工业区远期规划面积168平方公里，包括南区化工组团101平方公里、北区西红墩组团21平方公里、东区横山中小企业创业园(南区)组团和后勤服务基地组团46平方公里，建设用地控制在75平方公里以内，其中一期建设用地规模控制在25平方公里以内。 二、存在问题 总的来看，榆林中心城区发展迅速，但对标建设陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市仍有差距，突出表现在系统谋划城市整体布局、合理分配市区财权事权、多元化推进城市建设管理等方面。 （一）思想认识不够统一 通过调研发现，榆林多数干部没有充分认识到，推进中心城区市区一体化是城市化发展的必然趋势和规律要求，也是榆林加快提升城市能级和核心竞争力的重要举措。中心城区各属地、机构、园区“一盘棋”意识不强，各自为政，做决策、上项目多从自己辖区或部门利益考虑，从不同目标出发导致各方以自身利益最大化为目标，造成规划、建设、管理脱节，带来了中心城区发展碎片化现象，而且多头管理问题突出，监管盲区也不少。 （二）规划管理不够集中 榆林城市规划工作的根本问题是缺乏“一张蓝图绘到底”的决心和定力，导致既定的规划方向多次变化，中心城区发展无序混乱。2008年批复的第四版总体规划明确榆林未来的发展方向是西南新区，但后来因诸多原因，空港生态区、芹河新区、三产服务区、中小企业创业园等背离主体规划，导致开发建设乱象频发，最终造成城市形态肆意改变，发展方向无序蔓延。截至目前，榆阳区、榆横、榆神工业园区的规划管理职责仍未彻底收回市级。 （三）财权事权不够匹配 中心城区建设涉及市直部门、榆阳区、横山区、高新区、科创新城、空港生态区等多个主体，但榆林尚未建立完善的利益协调和成本补偿机制，主要靠行政命令和临时协调解决问题，各方意见都比较大。比如，榆阳区认为贡献大，理应获得更大支持，一些干部群众认为，在公共服务、营商环境等方面市上部门“拖后腿”；横山区认为中心城区建设上牺牲利益多，但补偿不够，有失公平公正；高新区认为，自身在政策支持上落后于科创新城。种种现象导致各方都认为自身受到掣肘，不能有效发挥应有的作用。 （四）体制机制不够顺畅 推进中心城区一体化体制机制改革的相关政策和市区一体化联席会议等制度尚未建立，导致一些大事难事和重大项目推动困难。比如，重大项目征地由城建或资源规划部门直接负责，区上负责群众工作因为缺少积极性就比较滞后；棚改工作市级部门制定补偿标准，榆阳区被动执行；住建部门虽然将物业管理权限下放，但住宅小区专项维修资金的使用、管理职能还在上面，权责不一致，不利于化解矛盾；市住建局、市城市管理执法局和榆阳区三方没有就权责划分和移交事项达成一致，不利于城市管理执法。因为缺乏成熟的体制机制，导致这些问题长期存在并严重制约中心城区规划建设管理。 三、先进地区经验 （一）台州市：划分市区规划管理权限和规划联审会议制度 市局负责编制修改台州市国土空间总体规划、专项规划、台州市总体城市设计，市局认为需要的其他重要国土空间规划；评审市局负责编制的国土空间规划、市区乡镇国土空间总体规划，重点地区的详细城市设计、单元控制性详细规划以及市局认为需要评审的相关国土空间规划；审查报市政府及以上审批的各类国土空间规划。分局负责编制修改管辖区域内的乡镇国土空间总体规划、专项规划、控制性详细规划、详细城市设计、市局认为需要或辖区管控需要的其他国土空间规划；评审管辖区域内的非重点地区的详细城市设计、单元控制性详细规划、地块控制性详细规划、专项规划、村庄规划以及市局认为需要或分局确定的其他国土空间规划；初审辖区域内报市政府及以上审批的各类国土空间规划。 为了有效解决市局和分局的规划管理权限衔接问题，台州市设立了规划联审会议制度，主要包括市区控制性详细规划和控制性详细规划修改必要性，重要建设项目的选址意见书、规划条件及设计方案以及建设项目在审批过程中碰到的问题和其他需要提请市局帮助解决的事项等。市局规划联审会议原则上每周召开一次，由局长主持或委托副局长主持，市局规划联审小组成员及各分局主要负责人、分管负责人及相关技术人员参加，也可邀请有关专家参加。经联审会议讨论通过的审批事项，属于市局权限的，原则上由分局在联审会议结束3个工作日内签署意见，经市局相关业务处室审核后，报市局分管局长、局长审批；属于分局权限的，由各分局分管负责人、主要负责人负责审批。 对榆林的借鉴意义：目前，榆林中心城区所在的榆阳、横山两区均不是建成区，有大量的农业空间和生态空间，未来还有较大的发展空间。如果一味强调下放规划管理权限，只会导致市级对中心城区建设发展的整体管控力下降，造成建设无序混乱。建议中心城区重点区域的规划编制统一由市级主导，给予榆阳区、横山区管辖区域内的乡镇的规划管理权限，调动区级规划建设积极性。同时，设立榆林市中心城区规划联审会议制度，确保市区两级规划管理权限得到有效衔接。 （二）济南市：城市管理委员会统筹协调城市管理 济南市围绕构建“大城管”和城市治理共同体，将承担城市管理职能的部门组织架构、职责职能进行了重新定位、优化和完善，单独设立城市管理委员会负责城市管理职能，升格为书记、市长为双主任的市委、市政府重要议事协调机构，调整充实成员单位，健全完善制度机制，赋予市城管委城市管理的统筹协调和监督检查职能，充分发挥统筹规划、协调、指挥、监督、考核作用，理顺部门关系，促进资源整合，城市“大管家”作用日益显著。 对榆林的借鉴意义：全国各地市绝大部分城市管理委员会发挥作用明显，统筹协调城市规划、城市建设和城市运行管理方面的事务，充分体现了集中管理，具有综合协调少、办事效率高的特点。 2019年，机构改革将榆林市城乡规划局撤销，职能分别划入组建榆林市住房和城乡建设局、榆林市自然资源和规划局；将市住建局所属市环卫处、市园林处、市广场管理所、市河滨公园管理所整体划转，组建榆林市城市管理执法局，形成了榆林城市建设管理主体多元化的格局。榆林中心城区城市建设分别由榆横工业区（高新区）管委会、科创新城管委会、市住建局、市执法局、交通局、城投集团和榆阳区、横山区政府等负责相应领域内的项目建设，城市建设职能相对分散，建设管理效率不高。城市运行维护分别由市城市管理执法局、市住建局、交通局、生态环境局和榆阳区环卫局、高新区管委会等近十个职能部门分别负责相关领域管理，各职能部门之间工作交叉重叠。 这种管理主体多元化容易导致各自为政，城市管理也难以实现统一决策，相互之间日常管理也难以形成协同效应，多方协调也导致管理资源重复浪费。建议榆林参照济南的做法，整合理顺现有城市管理职能（不包含规划职能）成立市城市管理委员会，由书记或市长担任主任，便于统筹协调和督促落实，实现城市建设集中管理，最终体现出综合协调少、办事效率高的特点。 （三）南京江北新区：园区管委会托管辖区街道办以及设立直管区、共建区、协调区模式 南京市出台《关于进一步完善江北新区管理体制的意见》，对江北新区的组织架构和空间架构进行优化。所辖沿江、泰山、盘城、大厂、长芦街道等7个街道由江北新区统一托管。江北新区设直管区、共建区和协调区3个区域。 在直管区内，除涉及人大、政协、法院、检察院工作按行政区域分别由浦口区、六合区统一负责外，新区管委会承担省、市依法授予的各项行政管理权限，包括经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理的权限，并通过权责清单予以明晰。 共建区的建设管理以浦口区、六合区为主。新区管委会依法行使市级规划、国土、环保审批管理权限和负责重大项目、重大政策的协调实施。新区管理机构根据行政区的需求可以依法行使共建区内其他市级审批和服务事项，为企业和群众提供方便快捷高效的服务。 在协调区内，新区管委会着眼新区发展目标定位、整体功能的发挥、区域经济社会协调发展和长远发展，加强对相关重大事项的沟通、协调。 对榆林的借鉴意义：完全托管街道办（乡镇），逐步实现政区合一。目前，榆林高新区、科创新城的属地街道办（乡镇）为双重管理模式，既接受所属县区管理，也接受管委会管理。采取完全托管模式后，一方面有利于园区统筹协调，街道办（乡镇）既保留一级政府的相应职能，又实行管委会企业式“扁平化”管理模式，利于理顺部门之间、条块之间以及层级之间的关系；另一方面有利于资源整合，充分调动街道办（乡镇）工作积极性，形成工作合力，提高工作效率，特别是在征地拆迁、社会事务等方面效果显著。 统筹发展榆林高新区和科创新城。参考南京江北新区的做法，按照“一个平台、一个主体、多块牌子”的体制架构，保持原有2个园区（榆林高新区和科创新城）不变，再设立一个机构由市委书记或市长担任一把手，负责统筹协调园区发展规划、管理审批和社会事务，确保园区始终坚持差异化发展原则，着眼长远产业定位，强化特色、发挥优势、错位发展。 四、对策建议 建议参考济南、台州、南京江北新区等地经验做法，合理划分市区两级规划建设管理权限，强化市级规划建设主管部门的规划设计、行业监管、协调统筹职能，适当将建设管理、竣工移交、市政管理及运营维护权力向区级（园区）下放，构建一体化规划建设管理格局。 （一）以更高站位审视和把握市区一体化，提升融合发展理念 积极抢抓国家战略机遇，最大限度释放新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展、国家规划建设呼包鄂榆城市群、黄河几字弯城市群等一系列国家战略辐射覆盖的政策红利，真正找准吃透榆林在全省发展格局中的责任担当。不断凝聚一体化共识，各地各部门打破“一亩三分地”各自为政的局面，按照中心城区“1+2+3”（榆阳、横山2个市辖区和高新开发区、榆神、科创新城）模式，进一步明确功能及产业定位，促进建设资源要素在中心城区范围内优化配置。设立一个基本工作目标：近期通过一体化补齐市区发展短板，打造经济社会发展新高地；中期推进中心城区协同规划、协同建设、协同服务；远期实现全市协同发展。 （二）着力完善市区一体化系统谋划，推进协同快速发展 一是充分利用《榆林市国土空间总体规划（2020-2035年）》编制的有利契机，合理规划空间格局和功能布局，修编完善城市建设、基础设施、公共服务等规划，明确中心城区规划管理权限统一收归市级负责，只向榆阳和横山两区适当下放管辖区域内的乡镇规划管理权限，排除一切干扰因素，确保“一支铁笔管到底”，真正实现市区两级规划同体同图、有效对接，避免同质化竞争和无序发展。二是充分发挥规划建设管理委员会的作用，定期就发展规划、项目谋划等工作进行沟通对接，确保市区两级产业和基础设施建设能够有效衔接起来。三是成立榆林市城市总体规划编制工作专家顾问组，邀请国内外熟悉大都市发展趋势、规划编制经验丰富、具有较强影响力的多学科、多领域的专家学者为榆林市总规编制工作提供技术指导，协助破题。 （三）进一步理清市区一体化事权财权关系，充分调动各方积极性 一是坚持权责相统一，市区一体化并不是简单的“一刀切”上收，该收的要收，该放的要放，进一步梳理财政事权清单，明晰市区权责边界，通过进一步放权、明责、搞活，充分调动各方的积极性。二是强化市级事权的全盘统筹和区级事权的配合协调，通过市区一体化联席会议制度，解决规划编制、政策制定、项目安排、产业布局等涉及市区一体化的重大问题。比如，空间规划由市级统一负责，城市建设和执法事权向榆阳区、横山区宜放尽放，除重大交通等基础设施外，住宅、旧城改造和小区小路的具体事情一律交由榆阳区和横山区负责。三是根据财政事权外溢程度，考虑适度分摊资金规模，对榆阳和高新在中心城区教育医疗、环卫绿化等方面履行的社会管理职责，市级财政应当相应予以反哺。特殊情况应当按照权责一致和有利于发展的原则进行调整。 （四）建立健全市区一体化城市管理新模式，用刚性手段解决突出问题 一是系统研究部署中心城区规划建设管理工作，出台优化中心城区建设管理体制机制的实施意见。同时，资源规划、住建、财政、林业、环保、城管执法等部门应当出台配套实施细则。二是尽快成立城市管理委员会，由书记或市长担任主任，实现城市建设集中管理。同时，加快建立市区一体化联席会议制度，解决规划编制、政策制定、项目安排、产业布局、运营管理等涉及市区一体化的重大问题。三是完善统筹招商机制，建议建立统一的招商机构，通过统一的招商平台，实施统一的招商政策，构建全市大招商格局，避免高新区和芹河片区因为缺乏引导，同时引进京东物流项目这样的同质化产业布局现象发生。 （五）精准破解市区一体化要素制约，实现弯道赶超发展 一是加强资金保障。优化资金投入结构，重点加强对规划、民生事业发展，以及一体化实施后的债务、基建资金保障和倾斜力度。二是加强人员保障。涉及榆阳区、横山区的住建局、规划局局长和乡镇党政主要负责人等一律到市委组织部备案，这些岗位提拔调整时市委组织部做出指导鉴定。三是完善纪律保障。制定城市规划建设管理工作监督考核制度，确定考核指标体系，定期通报考核结果，并作为全市各相关部门、各区和相关管委会党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。纪委监委成立专门科室，像盯八项规定一样，抓中心城区违规违纪问题，维护规划权威。 课题组组长：张亚宁 榆林学院 课题组成员：朱维晃 西安建筑科技大学 刘 静 榆林学院
本文来源：中共榆林市委政研室（改革办）编辑：张倩
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