|
引言 随着城市化进程的不断深入，违法建筑被认为是城市化最大的障碍，成为了各地政府的“眼中钉肉中刺”，以笔者所在的浙江省为例，自2013年起，浙江省政府发起的三改一拆行动便席卷整个浙江省，但下属各地政府在执行中常常因与相对人协商不下无法顺利完成违法建筑拆除，流血、上访事件频发。根据《城乡规划法》、《行政强制法》、《浙江省违法建筑处置规定》，违法建筑拆除的程序如下：违法建筑认定——限期拆除决定——限期履行行政决定（处罚）催告——限期拆除违法建筑物公告——行政强制执行决定书——强制拆除。同时拆除过程中应全程录音录像——移除物品、登记造册——合理保存——及时通知领取。一套完整的流程需要很长时间，地方政府在拆除中往往因追求效率而留下合法性瑕疵。强制拆除发生后，双方最大的争议便是违法建筑拆除要不要赔、怎么赔的问题。本文参考最高院、地方法院典型判例就违法建筑中合法利益种类及具体认定做了大致梳理，以供相对人和行政机关参考。 结论 违法建筑本身不存在合法利益，但建筑之上仍存在一定程度的合法利益。在法律对合法利益语焉不详的情况下，司法实践大胆生发裁判规则，对于“合法利益”的范围及认定规则进行了确认、丰富。合法利益主要包括（一）室内物品损失。认定规则①因行政机关违法拆除导致相对人无法举证物品损失的情况下，举证责任倒置。②违法建筑内大额损失，仍须原告初步举证。③行政机关在搬离建筑内物品后应合理保存、妥善移交，若未尽到以上义务导致物品损失，也应承担赔偿责任。 （二）建筑材料损失，认定规则①违法建筑拆除后的建筑材料仍属合法利益，行政机关不得擅自处理。②行政机关拆除的手段、方式须合理，违法建筑材料有二次利用价值的，行政机关应进行保护性拆除。 （三）信赖利益损失，目前实践中在“政府默视+鼓励”、“政府毁约”、“拆违带动拆迁”三类情形下，可以认定存在合理信赖。对于前两种损失司法实践已经形成较为一致的裁判规则，而信赖利益损失认定规则尚未固定化，仍有待进一步观察与厘清。 01建筑内物品损失 违法建筑中合法利益中第一类为建筑内物品，包括生活物品、财物、设备等。如前文所述相对人不自行搬离情况下，行政机关须登记造册、合理保存并及时返还的。但由于建筑被拆除，物品损坏，相对人往往难以举证。  首先，新《行政诉讼法》基于此类案件行政相对人举证责任难度，对此进行了举证责任倒置规定，行政机关应承担举证责任，而行政机关往往无法举证，但这并不意味着相对人主张的所有财物损失都能得到支持，只能由法院根据生活经验、常识认定损失数额，在实践中法院通常很保守，这一数额往往非常之低。同时，大额损失仍需要相对人提供初步证据，否则难以支持。  其次，行政机关在搬离建筑内物品后应合理保存，若未妥善保存导致物品损坏，也应承担赔偿责任。  02建筑材料损失 违法建筑上的建筑材料因可回收利用，相对人仍对此享有合法权益，拆除后留在原地法院一般认定没有损失，若作为建筑垃圾处理则须赔偿。  其次，若违法建筑材料有较大二次利用价值的，如砖木、彩钢等混合结构，行政机关应进行保护性拆除，否则经评估后的差价损失行政机关应予以赔偿。  03信赖利益损失 相比前两种损失，很多情况下当事人基于行政机关先行行为的信赖利益损失更大。如笔者曾代理案件中，因违法建筑形成时间久远，行政机关起初告知无须拆除，消防整改即可，相对人花费巨额整改后，行政机关又告知仍须拆除，相对人因信赖行政机关先前行为产生的合理损失仍应赔偿。行政机关违法拆除的，行政赔偿数额不应低于市场价。否则，等于鼓励违法强拆。 尽管信赖利益保护原则在我国司法实践中产生的时间较晚，被接受的范围也较窄，学理上尚未统一，法规范上亦较为零散，但这并不影响其在违法建筑案件中被大量使用。总体而言，该原则适用的关键在于行政机关的先前行为已使相对人产生合理信赖，而难点也在何种情况下产生的是“合理信赖”。具体而言，目前司法实践中认为在违法建筑案件中，“政府漠视”、“政府毁约”、“以拆违带动拆迁”三种情形下可以认定存在“合理信赖”，应当对相对人信赖利益进行保护。 “政府默视+鼓励”情形 该种情形主要指政府漠视违法建筑的存在，并采取了一定程度的鼓励，使得违法建筑建造人产生了合理信赖，但事后却对违法建筑进行了拆除。此类情形中违法建筑往往为厂房，部分地方政府往往出于经济考虑，对违法厂房的存在持持长期容忍、漠视态度，并给予了不同程度的鼓励，但事后却因拆违运动拆除了违法厂房。在此之下，行政机关饱受“过河拆桥”的指责，极易激起社会矛盾，引发流血事件，著名的唐福珍案件便以该种模式被强制拆除，最终酿成悲剧。对该类案件应当严格审查违法建筑成因，不可形式化认定，若确实存在信赖基础，应给予当事人充分保护，行政赔偿数额不应低于市场价，否则等于鼓励行政机关出尔反尔。实践中单纯的“漠视”非常普遍，无法以此单独认定有信赖基础，所以“鼓励”要件便为认定“合理信赖”的关键。这种鼓励可以体现为行政帮扶。  同时，部分法院认为此种情形中的“鼓励”不仅可以体现为行政机关的政策帮扶，还可以体现为积极收取行政费用。  “政府毁约”情形 该情形主要指的是因建筑形成时的国家、地方政策需要，行政机关以口头、书面承诺或者合同的方式，告知相对人不须办理先关手续，或由行政机关出面代为办理、协调，结果相关手续一直未办理完毕，导致被认定为违法建筑进而拆除。此种情形下，行政机关与相对人之间产生了行政承诺或行政协议关系，自然产生“合理信赖”，较 “政府默视+鼓励”更易认定。  “以拆违带动拆迁”模式 该模式主要指在动迁中，往往因无法与被拆迁人就补偿达成一致，行政机关寻找借口撤销拆迁人建房时审批的建设工程许可，以此迫使被拆迁人接受拆迁协议。动迁因涉及巨大利益极易引发社会纠纷，鉴于此目前多数地方政府对此严格遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但仍有部分地方政府出现此类违法行为。事实上该类案件中涉案建筑虽然被行政机关认定为“违法建筑”，本身应为合法建筑，符合《行政许可法》规定的“信赖利益保护条款”，自然应给予合法建筑同样的保护。  总体而言，违法建筑处理过程中信赖保护原则的适用仍不多见，一方面受限于目前各地对待违法建筑的司法政策，另一方面更受限于目前理论上对信赖保护原则构成要件的厘清与法规范上的明确规定。 来源：一触及法 ，作者郑祎楠 |
|
|
