“净矿”出让工作实践及建议

——以江西省上栗县为例

导  读

“净矿”出让是自然资源部关于矿产资源管理改革中一项创新的举措。文章以江西省上栗县为例，在总结分析上栗县“净矿”出让工作实践与经验基础上，对当前如何做好“净矿”出让工作提出建议：(1)建立部门联席会商机制，实现多规合一审查，使“净矿”在规划上“干净”；(2)要健全与“净矿”出让相关的矿产资源管理制度，创建矿业权出让项目库，使“净矿”无权益纠纷；(3)要完善相关政策法律法规，解决矿业用地困境，使“净矿”竞得人无后顾之忧。

本文引用信息

黄 波，“净矿”出让工作实践及建议[J].中国国土资源经济,202235，（3）:73-77。

0 引言

党的十八大以来，党中央、国务院关于矿产资源管理改革作出了一系列重大决策部署。2019年12月，自然资源部出台《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），这一文件是矿产资源管理改革中的创新举措，旨在充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，进一步完善矿产资源管理。

“自然资规〔2019〕7号”文件提出要积极推进“净矿”出让，并明确开展砂石土等直接出让采矿权和“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。2021年5月，江西省上栗县福田镇双源建筑石料用灰岩矿在江西省土地使用权和矿业权交易系统成功挂牌出让，这是在萍乡地区首先成功“净矿”出让的采矿权，这项工作的开展为萍乡地区矿业权出让制度创新提供了实践参考。笔者以江西省上栗县为例，分析当前 “净矿”出让工作。

1“净矿”出让概述

“净矿”出让这一概念可以说是由“净采矿权”出让引申而来，而率先提出“净采矿权”出让这一概念的省份是浙江省。早在2010年，浙江省国土资源厅印发《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔2010〕21号），将保障顺利进场施工的“净采矿权”出让作为一项制度创新，并在海盐县、绍兴市、温岭市等地试行“净采矿权”出让。至2013年，浙江省国土资源厅出台《浙江省国土资源厅关于推进净采矿权出让工作的指导意见》（浙土资发〔2013〕28号），将“净采矿权”出让制度在全省普遍推行。按照“浙土资发〔2013〕28号文”，“净采矿权”是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权；“净采矿权”出让则是指组织净采矿权出让的有关活动。学术界进一步丰富“净采矿权”的涵义，即指审批手续完备、资源储量清晰，无附带其他资产，矿山建设、开发时需征（占）用土（林）地及其他附着物等有关政策已处理到位，采矿权受让人能顺利实施矿产开发的拟出让采矿权。自浙江省推行“净采矿权”出让制度后，福建、江西、安徽、湖北等省陆续探索实施“净采矿权”出让，成效显著。

2019年12月，自然资源部出台《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），标志着“净矿”出让在全国推行。该文件一是明确了“净矿”出让的范围，即砂石土等直接出让的采矿权需开展“净矿”出让，其他矿种应积极推进“净矿”出让。二是强调了“净矿”出让三个时期的要求，即出让前要做足准备工作，要会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，同时要依据地质工作成果和市场主体需求，建立矿业权出让项目库；出让中要优化出让流程；出让后要提高服务效率，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便出让后能正常开展勘查开采工作。实施“净矿”出让的目的是要保障矿业权人竞得矿业权后能够按期顺利进行勘查开采，分析“自然资规〔2019〕7号文”相关规定，可知出让前期工作至关重要。

2 上栗县“净矿”出让工作现状

上栗县地处赣西边陲，萍乡之北，东邻宜春市、芦溪县，南邻安源区、湘东区，西邻湖南省醴陵市，北邻湖南省浏阳市，区位优势明显，堪称江西省西大门。上栗县处于萍乐坳陷带西段南缘，各时代地层发育较完整，岩浆活动较频繁，地质构造复杂，成矿条件有利，矿产资源丰富，目前已发现的矿产中以非金属类矿产为主，而又以灰岩突出。2021年5月，在江西省土地使用权和矿业权交易系统挂牌出让的上栗县福田镇双源建筑石料用灰岩矿（以下称双源矿），起始价为23210.4万元，由南昌市润鼎置业有限公司以33510.4万元竞得，成交确定后，签订采矿权出让合同，并一次性缴清政策处置费和按照合同约定缴纳采矿权出让收益，于2021年9月办理了采矿权登记。双源矿是在四个关闭注销的小型矿山基础上重新整合而来，以期达到资源合理最大化利用目的，建成一个矿产资源集约节约、高效利用的绿色矿山。这是自“净矿”出让政策出台以来，萍乡地区第一个成功出让且成交额创历史最高的采矿权。

2.1“净矿”出让政策

为贯彻落实《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），2020年4月，江西省自然资源厅出台了《江西省自然资源厅关于贯彻落实自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项意见的通知》（赣自然资规〔2020〕3号），全面启动江西省“净矿”出让工作。该通知规定自2020年5月1日起，普通建筑用砂石土采取“净矿”方式竞争性出让采矿权，积极推进其他矿种“净矿”出让。该通知明确了出让的五个条件：一是符合矿产资源规划；二是拟出让矿业权范围与已设矿业权无重叠，无争议；三是拟出让矿业权范围与各类保护地、生态保护红线等禁止开发区无重叠；四是征求生态环境、应急管理、水利、林业等部门意见无异议；五是具备用地、用林保障等采矿应具备的基本条件。2020年8月，《萍乡市自然资源和规划局关于印发〈萍乡市自然资源和规划局矿业权交易监督管理制度〉的通知》（萍资规发〔2020〕109号），对萍乡市“净矿”出让范围、出让条件、出让流程等内容进一步加以明确。

2.2 “净矿”出让流程

按照国家、省、市对“净矿”出让范围的规定，普通建筑用砂石土采取“净矿”出让，根据采矿权审批权限，该类矿种审批权限属县级人民政府自然资源管理部门。基于此，上栗县自然资源和规划局进一步细化、明确相关要求，先后印发了《上栗县自然资源和规划关于规范矿产资源管理若干事项的通知》（栗资规字〔2020〕164号）和《上栗县自然资源和规划局关于成立矿业权工作领导小组的通知》（栗资规字〔2021〕110号）两个规范性文件，与《上栗县人民政府办公室关于成立上栗县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组的通知》（栗府办字〔2019〕8号）一同促成了上栗县“净矿”出让组织框架和工作流程（图1）的构建。

图1 上栗县设矿流程图

从上栗县设矿流程图可知，“净矿”出让一是确定了谁申请，二是确定了谁初审，三是确定了谁复审，四是确定了谁终审，五是确定了谁做什么事。即设矿所在乡镇政府向县政府申请设置矿业权；县自然资源和规划局组织拟设矿业权初审，并向县级发改、应急、生态环境、水利、交通等部门征求意见；由县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组组织复审；再由县政府常务会决定设置矿业权，将其纳入矿产资源总体规划，在充分做好出让准备工作后，组织出让。

2.3 “净矿”出让步骤

2.3.1 出让前工作

“净矿”出让前主要工作：一是上栗县自然资源和规划局划定矿区范围拟设矿业权。按照上栗县设矿流程，双源矿是在关闭注销原有矿山的前提下，由福田镇政府向县政府请示新设，经县自然资源和规划局初审，初审内容主要包括拟设矿业权是否在生态保护红线范围内、是否在各类自然保护地范围内、是否在基本农田范围内、是否在公益林天然林保护工程范围内、是否符合矿产资源总体规划等，并向县级发改、应急、生态环境、水利、交通等部门征求意见，由县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组复审，再由县政府常务会同意设立矿业权，报萍乡市政府批复同意调整上栗县矿产资源总体规划（2016—2020年）设立双源矿同时组织完成《详查地质报告》《矿产资源开发利用、地质环境恢复治理与土地复垦方案》《采矿权出让收益评估报告》。二是当地乡镇受县政府的委托进行出让前政策处置，即上栗县政府委托福田镇政府对原矿山清退进行补偿，以及对出让采矿权范围和影响范围内政策处置评估。

2.3.2 出让中工作

根据国家、省、市、县“净矿”出让相关规定，矿业权出让必须满足多方面要求，只有在符合各项条件的前提下方能出让，同时矿业权出让又涉及多个部门，只有各部门统筹协调、形成合力，才能出让成功。基于此，上栗县在2019年成立了以分管副县长为组长，相关部门为成员的县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组（图2）。

图2 上栗县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组

上栗县双源矿“净矿”出让在县委、县政府的领导下分步推进，在完成了出让前期工作后，上栗县自然资源和规划局报县政府常务会审议网上公开出让。按照矿业权交易权限，委托原萍乡市国土资源交易中心网上挂牌出让。

2.3.3 出让后工作

双源矿“净矿”出让成功后，按照约定缴纳了采矿权出让收益和政策处置费。为了更好地服务好企业，上栗县自然资源和规划局成立了矿业权工作领导小组，明确各相关股室要积极主动为取得矿业权的企业申办各项手续，如矿权股要协助办理采矿许可手续，征地批地股要协助办理用地许可手续，林地管理股要协助办理林地许可手续等。

3 经验与建议

3.1 经验

上栗县双源矿“净矿”出让有以下四点经验值得借鉴：一是组织流程明确详细。上栗县成立了县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组议事机构，会商矿产资源日常管理，形成联审联批机制，从而增强了工作力量，提高了工作效率，加快了工作进程。在矿业权设置、矿业权出让征求各部门意见后，报县绿色矿山建设和矿山整治工作领导小组审查通过，由县政府常务会审定。二是出让工作做足做细。出让前矿区划定和政策处置审查内容多，工作量大，需要自然资源主管部门和所属乡镇反复斟酌，充分讨论，既要合法也要合理。特别是县政府委托属地乡镇对矿区采矿区、生产区、生活区、工业广场、道路、供电通道、土地类别、构筑物、建筑物、通讯电力设施、林地性质、生产设备设施及其附属物、300米安全间距范围住户等相关情况进行详细调查摸底、分类造册，严格按照相关程序和要求，聘请权威的第三方机构进行评审、评定，各项工作力求审慎严密，确保资产评估和政策处置费的准确性、合法性。三是统一规划解决后顾之忧。在依法依规调整矿业权设置的同时，将矿山企业生产经营所必须的运输道路、生产道路、工业广场、林地、土地等一并纳入规划，杜绝以后可能产生的权属纠纷，便于企业在竞得后就能正常生产，也有利于出让前的资产评估，确保资产评估的全面性。四是公开出让全程接受监督。在矿业权设置、出让方案的制订、资产评估等过程中，邀请相关部门全程参与，提出建议、意见，特别是争取法律部门参与，确保阳光操作、公平出让。

3.2 相关建议

我国矿产资源属国家所有，矿业权流转分为两级市场：一级出让市场由国家出让矿业权，二级转让市场由矿业权人再次流转矿业权。在一级市场中，我国要求全面推进以招拍挂方式竞争性出让矿业权，严格控制协议出让。“净矿”出让属一级出让市场，面向全社会竞争性出让。长期以来矿业权竞得人受矿区范围内或影响范围内土地、林地等权益纠纷影响，长期无法施工而不得不放弃矿业权，这不仅侵害了矿业权人合法权益，破坏了营商环境，还损害了政府公信力。实施“净矿”出让可以有效解决这一问题。为了更好地做好“净矿”出让，笔者提出以下几点建议。

3.2.1 建立部门联席会商机制

“净矿”出让涉及的不只是矿产资源，还有与之相应的土地、林地、生态红线、自然保护地，出让后的用地许可、安全生产许可、林地许可办理，以及水土保持审查和环境影响评价审查等，涉及的部门不仅是自然资源管理部门，还有应急管理、林业、水利、生态环境、发改、交通等部门。拟出让的矿业权不仅要符合矿产资源总体规划，还要符合国土空间规划（土地利用总体规划）、林业规划、城乡规划、产业发展规划等各类规划，其范围及影响范围不能与基本农田、生态红线、自然保护地、公益林、天保林等禁止、限制勘查开采区重叠。因此应在各级政府的领导下，由自然资源、应急、林业、发改、水利、财政、生态环境、交通等部门成立工作领导小组，组织开展专题研讨，实现“净矿”多规合一审查，使之符合各类规划，确保“净矿”首先在规划上“干净”。设置切实可行的公开出让流程，在出让工作中明确各部门职责，并强化协同配合，让矿业权竞得人能够及时顺利办理水土保持审查、环境影响评价、安全生产许可、林地许可、用地许可等各项手续。

3.2.2 健全与“净矿”出让相关的矿产资源管理制度

长期以来，矿山企业竞得矿业权后都是自行解决矿业权范围内或影响范围内的土地和林地征用，以及房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、青苗补偿等权属处理问题，通常做法是与这些权益方签订补偿协议协商解决。协商过程中，由于制度不完善、地方保护主义、相关利益方漫天要价等因素，矿山企业受制于处理周期长、补偿金额高等痛点和难点，导致矿山长期无法开工，从而被迫放弃矿业权。目前“净矿”出让虽规定要加强矿业权出让前期准备工作，建立矿业权出让项目库，但仍处于改革探索阶段。建议进一步深化矿产资源管理制度改革，建立矿产资源储备制度，储备一批矿业权，建立矿业权出让项目库。由政府或矿产资源储备机构出资，依据相关法律法规做好对拟出让的矿业权范围内或影响范围内的土地报批征收和林地征用、房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、青苗补偿，以及原矿业权人固定资产清理等政策处置。并且要认真仔细调查摸底、分类造册，力求严谨细致，权属清晰，切实做到出让前政策处置准确、合理，确保“净矿”无权益纠纷。将政策处置和矿业权“打包”放入矿业权出让项目库，通过“净矿”出让，让矿业权竞得人无后顾之忧，不再受土地、林地、地表附着物及固定资产等权益制约，如期施工生产。

3.2.3 完善相关政策法律法规

现行的法律法规并没有明确界定矿业用地的含义或范围，而实践中矿业用地主要分为探矿用地和采矿用地。依据《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规，矿业权人在进行勘查或开采前应依法取得土地使用权。目前探矿（勘查）用地办理临时用地相对有一些保障，而采矿用地根据土地利用分类属建设用地，按规定需报省级、市级政府批准征收和农转用。实际工作中，由于受法律法规、规划和用地用林指标等影响，采矿权人难以按照建设用地要求取得土地使用权，虽有个别省份土地管理法实施办法规定采矿用地按临时用地审批，制定土地复垦方案和环境恢复治理方案，落实复垦主体，但存在临时用地四年限制和矿山企业“净矿”出让征地拆迁依据限制，导致采矿用地缺乏相应的保障。采矿用地虽属建设用地，但实践中露天开采矿山的采矿用地几乎无地面建筑物，地下开采矿山的采矿用地仅在井口地面有建筑物，且矿山闭坑后，矿区将按照土地复垦方案和环境恢复治理方案进行土地复垦和修复，故采矿用地应属于一种特殊的建设用地。建议在《土地管理法》及其实施条例和《矿产资源法》及其实施细则等法律法规修订时,增加“净矿”出让条款来解决矿业用地保障问题。如将采矿用地从建设用地范畴中划出，单独管理，从而不再受建设用地指标限制；因临时用地不占建设用地指标，可将采矿用地同探矿用地一样，按照临时用地审批，且临时用地年限应与采矿年限相同。

作者信息

黄波（1986—），男，江西省上栗县人，上栗县自然资源和规划局地矿高级工程师，工学学士，主要从事矿产资源管理工作。