大型国企参控股股权管理如何践行“管资本”要求

一、国企“管资本”的相关背景

2013年11月12日党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次明确提出“以管资本为主加强国有资产监管”。此后，党中央、国务院及国资委围绕“管资本”制定出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》等系列文件。

“管资本”是相对于“管企业”而言的，二者的区别主要有四个方面：

一是监管定位和理念的区别。“管企业”强调直接管理国有企业；“管资本”更加尊重企业市场主体地位和企业法人财产权。

二是监管对象和重点的区别。“管企业”聚焦微观经济主体，更加关注单个国有企业的生产经营；“管资本”着眼国有资本的价值贡献，更加关注国有资本的整体收益和控制力。

三是监管途径和方式的区别。“管企业”更多借助行政色彩较为浓厚的管理手段规范企业生产经营；“管资本”更加注重通过市场化手段，在法治框架内调整利益主体关系、实现监管目标。

四是在监管导向和效果。“管企业”更加关注企业生产经营指标，容易导致企业盲目追求做大；“管资本”更加关注资本合理流动、优化配置，更能引导企业追求发展质量效益。

二、大型国企管控下属企业践行“管资本”典型案例

正略咨询注意到，中央及地方国有资本投资运营公司、国有实业集团对下属的参控股公司，均有基于经营业绩指标为抓手的分类管理机制，从“管资本”的角度对股权资源进行统筹管理的诸多案例。本文通过剖析国家开发投资集团有限公司（以下简称“国投集团”）、广西投资集团有限公司（以下简称“广投集团”）、中国电信集团投资有限公司（以下简称“电信投资”）三家企业的相关实践，以期为大型国企管理参控股股权践行“管资本”的要求提供经验借鉴。

01、国投集团管控下属企业的做法

国投集团成立于1995年，是首批国有资本投资公司改革试点单位。国投集团经过多年探索，目前形成了以经营评价分类为抓手的结构调整长效机制，对全级次企业评价分类。国投集团对投资企业，建立了企业运营质量及效率的动态跟踪评价体系，并根据评价结果对企业进行分类。该评价体系对子公司近三年的经营情况进行年度动态滚动评价，标准统一、目标明确，有效减少博弈。

基于企业分类结果，国投集团采取差异化管理策略，对各类投资项目特别是关注类及观察退出类项目及时提升质量效益，助力提升股权运营质量：

对于优秀类企业，引导持续巩固优势。

对于正常类企业，引导着力对标先进、力争优秀。

对于关注类企业，将结合未来三年经营情况、对照评价及分类标准进行预测，如预计仍有发展前景需引导加快补齐短板，力争归为正常类；如预计仍难以好转的需督促其早作打算、及早退出。

对于观察退出类企业，督促其尽快改善，若一年内改善状况不理想，将列入立即退出类。

对于立即退出类企业，将被严格列入退出计划、推动尽早退出。

02、广投集团管控下属企业的做法

广投集团成立于1988年，是广西壮族自治区本级国有资本投资公司。广投集团管控下属企业的评价指标具有鲜明特色，即通过引入“投资资本回报率”（英文简称为“ROIC”，计算公式为息税摊销前利润/平均经营投入资本），作为评价经营绩效和价值创造能力的评价指标。相比其他的评价指标，投资资本回报率（ROIC）更适应广投集团旗下企业众多，控股比例不均的情况，不受资本结构制约，并且与资本成本可比，能较客观地衡量公司的核心业务能为利益相关方带来多少回报。

该集团从投资回报的角度，对所有业务组合按照投资资本回报率进行排序，并与资金成本进行比较，确定未来业务发展的基本定位，即成长或核心业务、机会或调整业务、退出业务。这三类业务定位的分界点取决于投资资本回报率（ROIC）是否高于资金成本。如果ROIC明显低于资金成本，从投资回报的角度合理性较低，积极考虑调整或退出；ROIC与资金成本相近，则考虑是否可以机会型的发展方向，及时把控资源投入，并分析未来发展态势；若ROIC明显高于资金成本，则考虑资源投入并成为集团未来发展的潜在方向，但需要结合可落地性进行分析。

03、电信投资管控下属企业的做法

电信投资于2017年10月31日成立，是中国电信集团开展资本运营的重要平台。电信投资根据投资目的、企业发展及能力资源等情况，将管控企业分为战略类、财务类、优化退出类三种，不同类型企业突出差异化管控重点，有的放矢。其中的战略类进一步划分为核心能力类、能力类及基金类。核心能力类以动态管理、资源支持、正向激励为管控重点；能力类以动态管理、专项考核为管控重点；基金类根据参与角色不同管控重点不同，分为管理型基金、参投GP的参与型基金、仅作为LP的参与型基金三大类。其中的财务类重点关注投资收益类指标，加强盈利能力的预期管理。优化退出类则给予1-2年改进期，经评估后重新进行分类或直接实施退出操作。

在此基础上，为更好管理股权资源，电信投资构建子公司评价体系，以股东角度、被投企业角度设计指标。其中股东角度主要从市场占有率和合并报表收益项出发，考虑并购项目带来的市场占有率和收益增长，以及参股项目的年化收益率；被投企业角度主要从企业的运营能力出发，考虑企业的盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长。

三、对大型国企管控下属企业分类践行“管资本”的建议

综上。正略咨询认为：大型国企管控下属企业践行“管资本”，应坚定不移按照管布局、管运作、管收益、管安全、管党建的要求，履行好管资本职能。除了上述分类管理、因企施策之外，还应做好以下几项工作。

一是强化战略规划引领，促进资本布局优化。大型国企所属企业通常会涵盖多个产业领域，但产业之间的互补性、协同性常常不强，影响各产业及整体的做强做优做大。正略咨询认为，大型国企应围绕公司主业，重点打造专业化平台（如每个产业领域打造1个上市平台），通过“上市平台+”，进行产业链上下游的纵向整合和相关产业的横向兼并重组，促进国有资本布局优化。同时，通过混改、清退等途径，加快退出低端、低效及与公司战略偏离度较大的产业。

二是加大放权力度，提升资本回报水平。从改革实践看，国资委将不断强化“管资本”职能，直接“管企业”职能越来越弱化，特别是对两类公司将加大放权授权力度。大型国企对于所管理的二级企业要根据企业性质、发展阶段、治理能力等，“一企一策”制定授权方案，进一步加大放权力度，释放企业活力。同时，推动企业建立市场化机制，激发企业各类人员积极性创造性，不断提升企业效益效率和国有资本回报率。

三是完善激励约束机制，发挥积极股东作用。对于出资人而言，“管资本”一个重要手段就是通过委派董监事来依法行使股东权利。各类大型国企要加快建立专职化的董事、监事队伍，建立促进董监事高效行权履职的机制和制度，规范董监事的权利和责任，加强对外派董监事的闭环管理，督促履职尽责，通过外派董监事落实对所投资企业的管控，更好落实出资人意志。

四是加强信息化建设，提升管资本的针对性和有效性。管资本意味着出不直接管理企业和资产，需要大幅减少事前审批事项，但对于事中事后的监管只能加强不能放松，以确保资本安全。而确保资本安全，需要外派董监事、纪检监察、审计等多方力量协同施策。各大型国企应加快补齐数智化短板，推进数智化与监管深度融合，通过建立覆盖全系统的统一数智化管理平台，对企业的投资、资金、业务、财务等重要事项进行实时在线动态监管，及时掌握企业动向，发现问题及时纠偏，提高监管的针对性和有效性，实现确保资本安全这一底线和红线。

四、结语

正略咨询认为，大型国企“管资本”的实质是管理企业组织的合法性，既要重视国企集团总部这一合法性源头通过优质的引领、服务，向下提供积极的合法性溢出，带动参控股的成员企业做强做优做大，巩固整个企业集团存续的合法性；也要注意通过监管的系统化、规范化、现代化，防范成员企业横向、纵向的消极合法性溢出对整个企业集团合法性的破坏。