张会平，马太平丨城市全面数字化转型中数据要素跨界流动：四种模式、推进逻辑与创新路径

转载请注明“刊载于《电子政务》2022年第5期”。

引用参考文献格式：

张会平，马太平. 城市全面数字化转型中数据要素跨界流动：四种模式、推进逻辑与创新路径[J]. 电子政务，2022(05): 56-68.

摘　要：数据要素跨界流动指数据在多元主体之间转移与交互，是城市推进全面数字化转型的基础，其推进状况直接影响城市经济社会发展和治理现代化。依据数据付费类型与数据要素流向，归纳出城市数据要素跨界流动的四种模式，即政府数据免费进入市场、政府数据有偿进入市场、企业数据有偿用于治理、企业数据免费用于治理。四种模式本质上分别为新型公共服务、国有资产运营、政府采购行为与政府服务管理，其推进逻辑分别是政企共建生态、政企合作共赢、政企议价博弈与政府统筹引领。针对未来发展，应制度化明确数据要素在城市发展中的战略作用，以职能完备的数据治理机构打造数据资源体系，通过平衡政企权益协同推进四种跨界流动模式，依托更高层次的制度建设破除城市面临的障碍。

关键词：数字化转型；数据要素；政府数据；政府数据开放；政府采购数据

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.05.006

2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。2021年12月国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》将推进数字产业化和产业数字化、提升数字化公共服务水平、完善数字经济治理体系等作为重点工程系统布局。在全面数字化转型上升到国家层面战略地位的背景下，经济、社会、治理整体全面转型成为新一轮城市数字化转型的基本特征，通过推动经济高质量发展、创造高品质生活和实现高效能治理，满足城市居民美好生活需要[1]。2021年12月国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，建立健全数据流通交易规则，促进政企数据融合应用。随着经济、社会、治理三者深入协同并进，单一领域数据越来越难以满足城市全面数字化转型中的多样化需求，城市开始抢占跨界数据资源。数据要素跨界流动是指数据要素在政府、市场和社会之间转移与交互，旨在充分发挥各领域数据在政府治理、经济发展和社会运行中的价值。政府数据与企业数据是城市数据体系中价值最高、数量最多的部分，且社会数据具有市场化与行政化趋势，部分数据由企业采集变为企业数据[2]或由政府采集变为政府数据[3]，因此本文集中考察政府与市场之间的数据流动。数据要素跨界流动是城市全面数字化转型的动力来源与前提条件，从而使政府数据与企业数据都具备“治理要素”与“生产要素”双重属性，驱动城市发展模式与形态结构化转变[4]，促进城市各领域协同创新发展。当前，各个城市正在积极探索数据要素多模式、宽领域跨界流动，但在实践推进过程中多种流动模式均取得进展的并不多，主要是在单一或少数流动模式取得进展，难以支撑城市全面数字化转型。由此，本文提出以下三个问题进行研究：①城市全面数字化转型中数据要素跨界流动可分为哪几种模式？②这些模式的推进逻辑是什么？③城市如何实现数据要素跨界流动的治理创新？

一、城市数据要素跨界流动研究进展

如何融通应用跨界数据要素，是城市全面数字化转型背景下的重要研究议题与探索方向。在系统梳理国内外城市数据治理历史演进基础上，进一步回顾政府数据进入市场、企业数据融入城市治理两种数据要素跨界流动方式，并深入探讨城市数据要素免费跨界流动与收费跨界流动两种类型的现有研究进展。

（一）城市数据治理历史演进

数据在城市治理中具有重要价值，提高城市数据治理效能可以激活新的、更有效的城市治理模式[5]。关于城市数据治理的研究起源于西蒙1959年提出的数据驱动决策理论，在实践层面，城市数据治理最初主要通过数据采集方式实现。在传统城市空间被信息空间取代的背景下[6]，许多城市通过建设大量城市信息系统实现数据采集[7]。由于存在数据很少以相同方式描述的现象[8]，部分城市也探索建立统一数据采集标准。但在该阶段，城市依托采集方式获取的数据较为匮乏[9]，难以支撑城市建设与发展。20世纪90年代，城市即开始绘制信息技术应用蓝图，并且提出建设智慧城市[10]，其技术架构可以分为感知层、传输层、数据层、应用层[11]。智慧城市注重数据共享，实现数据共享是智慧城市建设的关键。城市中多元利益相关者的活动依赖各种类型数据[12]，通过建立数据通道解决各个分散主体的数据共享问题[13]。数据共享可以促进主体之间协作[14]，但组织、背景、技术障碍也持续影响着城市数据共享[15]。自2010年以来，伴随智慧城市建设的推广与开放政府数据运动，城市数据治理得到蓬勃发展，开始聚焦数据开放与数据要素跨界流动。城市相继上线政府数据开放平台[16]，数据以机器可读格式发布，在企业再利用中刺激数据价值生成[17]。此外，成立数据合作组织（Data Cooperatives）[18]、数据信托（Data Trusts）、数据公地（Data Common），开展制定数据要素跨界流动规则[19]，同时构建城市数据协同治理模型[20]。在数据要素跨界流动基础上，城市开始推进全面数字化转型，并以此作为未来城市发展与建设的新方向。

（二）城市数据要素跨界流动方式

跨界是组织理论研究中的常用概念，促使组织与外界实现数据要素流动[21]，可以为城市提供多样化数据来源。政府与政府之间数据流动[22]、企业与企业之间数据流动[23]虽然属于数据流动范畴，但是这些方式并没有突破边界障碍[24]，不属于跨界流动研究范畴。政府与企业之间的数据要素跨界流动能够提升城市数据治理能力，促进城市数字化转型[25]。按照涉及主体与数据流向的不同，城市数据要素跨界流动可分为政府数据进入市场、企业数据融入城市治理两种方式。

在政府数据进入市场方面，政府数据具有“生产要素”属性[26]，可以挖掘政府数据经济价值用于企业进行生产经营和价值创造[27]，该方式也受说服机制和技术参与能力的影响[28]。于施洋等提出“政府→企业”的数据平台化对接方式[29]；鲍静与张勇进指出，我国政府部门数据还处于自我生产、自我使用的初级阶段，在实践中应优化政府部门数据外部流动机制[30]，从而通过企业对政府数据的加工利用来实现数据增值、满足市场需求[31]。而在企业数据融入城市治理方面，政府对于外部数据的采集还很不够[32]，且企业拥有的数据量将逐步超过政府数据[33]，大数据时代城市治理需要以掌握治理对象各种数据为前提[34]。Pittaway与Montazemi指出，政府应整合企业数据提供数字化公共服务，促进城市数字化转型[35]；郭明军等提出，“企业数据流向政府”的政企数据融合1.0模式，主要包括企业例行上报和应急上报两种方式[36]。值得注意的是，城市数据要素跨界流动一般需要搭建公私合作平台作为连接渠道[37]，以平台化对接促进城市政府与企业之间的数据流动。

（三）城市数据要素跨界流动付费

城市数据体系具有巨大价值，推动数据要素跨界流动关键在于处理好流动双方的利益关系[38]，而要建立起互惠互利的利益协调机制，需要场景化选择付费类型，兼顾数据公共性与企业利益。最初，城市数据要素跨界流动实践中普遍采用免费类型。城市政府为研判经济形势与提升城市治理水平，通常以法律形式要求企业免费上报数据[36]。同时，《G8开放数据宪章》要求政府主动披露和免费开放数据，实践层面政府也将免费作为政府数据开放的基本原则之一[39]，来实现政府数据开放公平、提高公共福利[40]。然而，数据要素免费跨界流动在实践推进中也出现系列发展困境，如实际成本得不到补偿，造成数据供给严重不足[41]，同时数据公开透明流动中也面临着安全和隐私风险[42]。

对数据进行适当收费可以有效解决数据要素免费跨界流动产生的问题。创新数据有偿利用机制并构建数据付费体系[43]，满足城市对高质量数据的需求。在实践层面，部分欧盟国家进行了初步探索，例如英国标准协会（BSI）和德国标准化协会（DIN）制定数据分级收费机制[41]；我国部分城市也开展政府数据授权运营，采用市场化协商的数据服务定价机制进行收费[44]。数据要素有偿跨界流动具有法理依据，从“受益者负担”角度看，数据要素流动有特定受益对象，可以要求其负担与受益程度相应的费用[41]。从产权角度出发，可以对不同类型数据进行产权界定，并制定有偿开放的定价策略[45]。数据要素有偿跨界流动也遵循马克思主义商品理论的一般规律。数据是数字劳工作用于包括数字机器、数字原料在内的生产资料而生产的劳动产品，数据要素以收费方式在主体之间的流动，是一种交换关系，本质上是对数字劳工的社会劳动交换[46]。而数据通过市场化流通与交换成为商品，其基础是数据本身具有价值和使用价值[47]。

在城市数据治理历史演进中，数据采集、共享与开放领域已形成丰富的实践成果，同时相关研究也开始对城市数据要素跨界流动方式进行探讨，包括政府数据进入市场、企业数据融入城市治理。但是，现有研究更多在微观层面分析单一数据流动方式，并未从宏观层面系统性全面总结城市数据要素跨界流动的多种模式，更没有深入比较分析具体模式的推进逻辑。此外，从数据要素跨界流动视角研究城市全面数字化转型尚处于空白。在城市全面数字化转型背景下，数据要素跨界流动具体模式、推进逻辑与创新路径亟待研究。

二、城市数据要素跨界流动的四种模式

城市数据要素跨界流动涉及不同数据属性与多元主体，依据数据付费类型与数据要素流向两个维度，将城市数据要素跨界流动划分为四种模式，类型学划分对深入探讨其内在逻辑极有裨益。将城市数据要素跨界流动四种模式与实践案例进行映射，从而对四种流动模式的合理性进行验证、对实践现状进行解析。

（一）模式提出

城市数据具有公共属性与财产属性，其公共属性体现出数据作为一种公共物品，社会公众是数据资源的所有者，应秉持免费原则[40]；而数据财产属性体现了数据是信息财产权客体，是数据控制人的数据资产，可以作为一种商品进行市场交易[48]。就城市数据要素跨界流动而言，具有经济价值、治理价值的数据在政府与企业主体之间流动，数据资源不断转化为数据资产，从公共属性出发应免费流动，从财产属性出发可以进行付费流动，两者都服务于城市创新发展。

本文创新性构建城市数据要素跨界流动的类型学分析模型，从数据付费类型与数据要素流向两个维度划分城市数据要素跨界流动模式（参见图1）。数据要素流向依据涉及主体可分为政府数据进入市场、企业数据融入城市治理两个方面。本文提出的市场概念是市场主体发展数字经济、开发市场产品与服务等的场域，政府数据进入市场就是让市场主体来使用政府数据，实现政府数据的经济价值创造；治理概念指的是政府围绕公共服务、经济调节、市场监管、公共安全等实施的公共管理活动，企业数据融入城市治理就是政府使用企业数据来进行治理，实现企业数据的治理价值创造。需要指出的是，本文数据要素有偿跨界流动，除了含有支付一定费用的基本内涵外，更倾向于是数据主体出于经济效益考虑而对数据进行的营利性运营，不同于单纯为了补偿成本而进行的数据成本化运营。

模式I：政府数据免费进入市场。考虑到数据的公共属性，采用免费方式将政府数据提供给市场主体使用，其跨界方式主要表现为政府数据开放。由于该类数据具有非排他性和非竞争性特点，定性为公共物品，因此体现公共责任的政府数据免费进入市场，本质上是大数据时代政府向市场提供的一项新型公共服务，即政府供给数据，企业对数据进行价值挖掘与创新应用。

模式II：政府数据有偿进入市场。政府数据是政府拥有的一项重要资产，通过采用适当收费方式让政府数据有偿进入市场，发挥政府数据在经济发展中的价值，实现政府数据保值与增值，其跨界方式主要表现为政府数据授权运营。该模式将政府数据作为国有资产，本质上是国有资产市场化运营，为市场主体提供数据核验、补全、分析等数据产品与服务。

模式III：企业数据有偿用于治理。基于数据财产属性，采用收费方式让企业数据有偿提供给政府用于城市治理，推动大数据服务产业发展，塑造城市治理新形态，其跨界方式主要表现为政府购买数据。该模式引入市场交易机制，本质上属于一种政府采购行为，由城市政府利用地方财政资金向企业购买数据，以满足城市治理中特定领域、特定情景下的需求。

模式IV：企业数据免费用于治理。作为城市治理重要主体的企业，所拥有数据体现一定公共属性，配合政府在法定职责内收集使用数据，让企业数据免费用于治理是企业的社会责任，其跨界方式主要表现为政府以行政方式直接要求企业提供数据。该模式通过收集企业数据进行分析挖掘，从而为市场提供高质量精准服务、形成科学高效管理，其本质是服务于政府治理的需要。

（二）实践案例

在城市全面数字化转型背景下，全国各个城市都在积极推进数据要素跨界流动，众多成功实践也随之涌现，部分城市在四种流动模式中某一领域形成了较好的示范推广效应。本文在典型案例筛选时，遵循以下原则与标准：案例来源权威性，从CSSCI高水平专业期刊、权威政策文件和相关平台选取；案例本身代表性，即该案例在实践中积累了较为成熟的经验并成为该领域典范；案例类型多元性，在每种模式中尽可能地覆盖多种应用领域、多个地理区域。最终本文选择20个数据要素跨界流动典型案例作为本研究案例库（参见表1）。

基于公共服务的定位，政府数据免费进入市场模式重点聚焦交通、医疗、气象、金融等与民生息息相关的领域，如数决科技公司免费利用上海市供给的交通数据集。政府将此类公共服务提供给企业，关键在于企业对其创新利用，发挥数据价值，解决城市居民需求。例如，青岛新闻网络传播有限公司利用青岛市医疗数据开发“掌上医生”应用。该模式一般通过政府数据开放平台、开放政府数据创新应用大赛网站供给政府数据[49]。政府数据有偿进入市场本质上是将政府数据作为国有资产进行市场化运营，部分城市在授权运营机制、数据服务收费方式等方面已积累一些经验。例如，成都市政府授权国资企业开展数据运营服务，采取市场化协商方式进行数据服务定价[44]；又如，贵阳市探索出“契约式开放”与“孵化式开放”两种授权运营方式[50]。除了将全部政府数据进行授权运营，部分城市也进行特定领域政府数据市场化运营。例如，北京市经信局授权北京金控集团运营金融政府数据，为22家银行提供数据核验、分析等服务[51]。

企业数据有偿用于治理是一种政府采购行为，该模式的实践尚不成熟、案例相对较少。不过部分城市已将其纳入政策文件之中，重点聚焦政府采购数据的组织保障、目录编制、来源渠道等内容，为有效推进该模式提供了制度依据。例如《上海市数据条例》提出，公共管理和服务机构为依法履行职责，可以申请采购非公共数据；《武汉市公共数据资源管理办法》指出，购买的数据应当按照要求编制目录并通过平台予以共享。在企业数据免费用于治理方面，政府在法定职责内以行政方式直接要求企业提供数据，以此满足政府服务管理需要。该模式涉及信用评价[52]、市场监管[53]、交通可视化治理[54]、企业服务[55]、身份认证[29]、就业服务[56]等众多领域，体现出政府服务全覆盖、管理全方位。例如，成都市高新区“政务守信通”平台收集区域企业数据，为33000余家企业进行信用画像，实现精准配置资源、及时推送服务[52]；杭州市德清县“企业码”将涉企数据供应链与企业基础数据仓作为数据底座，通过“企业码”动态获取2000余家企业运行数据，支撑智能化与精准化决策，方便涉企事项办理[55]。

三、城市数据要素跨界流动的推进逻辑

城市数据要素跨界流动在实践推进中已产生众多成功案例，为进一步理清上述实践案例背后的推进逻辑，本部分从跨界流动主体、方式、内容与目标四个方面深入剖析，旨在揭示四种流动模式中跨界流动主体如何以行政或市场方式作用于跨界流动内容，政府与企业之间以何种关系推进城市数据要素跨界流动，进而如何实现跨界流动目标。

（一）政府数据免费进入市场：政企共建生态

政府制定政府数据开放制度，运用行政手段建立数据生态，以此免费供企业进行市场产品与服务的生产和创新。在该逻辑推进下，政府与企业形成生态依赖关系，协同推进城市治理数字化转型和经济数字化转型（参见图2）。

在政府数据免费进入市场中，政府与企业具有不同主体角色，政府作为公共服务供给方，企业作为公共服务需求方。政府通过无条件开放、依据申请开放相结合的数据开放制度安排，运用行政手段促使政府部门开放数据，具体包括：一是建立激励机制，满足政府部门公共服务动机，补偿政府部门提供数据的成本支出，促成政府部门主动开放数据；二是出台行政规定，用强制手段进行约束，缓解政府部门不愿公开的阻力。在此基础上，政府与企业共同建立起数据生态，以原始数据为主，数据密级为公开或低敏感数据。政府端通过数据开放平台为企业供给数据，并对数据生态进行治理[57]；企业端可以对具有经济价值的数据集进行增值利用，来生产与创新市场产品与服务；同时，政府也可以将这些产品与服务用于城市治理，满足城市居民需求。由此形成一个具有创新性、良性循环特征的数据生态体系，这也使其区别于传统公共服务供给，即在该模式下政府作为数据提供者，企业基于经济效益自主生产市场产品与服务，而不同于以往政府既是提供者又是生产者或政府作为提供者而委托企业生产。

在该逻辑推进下，政府负责数据供给、供给方式选择、数据生态治理，拥有数据管理权益；企业可以对政府数据进行增值利用，拥有数据利用权益。从数据权益来看，政府与企业之间形成“生态依赖”关系，即政府与企业相互作用、相互联系，共同参与数据生态建立，两者的行动逻辑与价值实现都依赖于该生态体系。政府与企业协同推进政府数据免费进入市场，促成城市数字化转型，具体包括：①数据流动推进数字政府发展，实现城市治理数字化转型。政府数据免费进入市场需要建立大量部门数据系统、政府数据开放平台，数据由部门数据系统流动到政府数据开放平台过程中，推进数字基础设施建设、数字政府发展。②数据驱动型经济形态形成，实现城市经济数字化转型。企业通过对开放的政府数据进行加工处理、开发利用，生产多样化市场产品与服务，能够重塑市场经济结构，在城市形成数据驱动型经济，塑造新的经济发展形态。

（二）政府数据有偿进入市场：政企合作共赢

在授权运营制度安排下，政府运用行政手段授权与指导国资企业运营国有数据资产，该国资企业再通过市场方式为企业提供有偿数据产品与服务。政府与企业之间形成合作伙伴关系，推进城市经济数字化转型（参见图3）。

从数据生命周期来看，政府作为数据提供方，国资企业作为数据运营商，其他企业作为数据使用方，三方协同推进政府数据有偿进入市场。在不同主体之间，其所采用的跨界流动方式也不相同，具体而言：一是政府采用行政手段，授权国资企业对政府数据进行市场化运营。政府与授权企业签订行政合同，对授权数据范围、运营平台服务等进行规定，以合同方式确立两者关系和责任边界；在此基础上，政府建立监督管理机制来规范国资企业运营行为，这主要是对政府各部门数据汇聚、企业关于政府数据需求收集、政府数据运营需求确认、全程留痕的数据使用情况检查等工作的权责部门进行明确[44]。二是国资企业采用市场机制，为其他企业提供有偿数据产品与服务。国资企业通过市场化方式引导外部数据与技术流入政府部门，用反哺服务来补偿与激励；国资企业与数据使用单位进行市场化协商，确定数据产品与服务价格。在跨界内容方面，政府数据作为国有资产运营时，是在原始数据基础上进行的加工处理。由于该模式采用隐私计算技术，实现“数据可用不可见”，数据密级包括低中高敏感数据。

政府数据有偿进入市场所产生的经济收益，以国有资产运营收入的方式进入城市政府财政，政府拥有数据财产权益；国资企业采用市场化方式运营国有数据资产，拥有数据运营权益；其他企业可以使用数据产品与服务，拥有数据使用权益。由此，本研究将该模式中政府与企业关系定义为“合作伙伴”型，即政府与国资企业风险共担、彼此信任结成紧密联系的运营共同体，合力实现政府数据增值与保值。政府与企业高效协同推进城市经济数字化转型，具体包括：①推进城市数字产业化。数据运营商的成立、政府数据授权运营服务平台的建立，体现出经济新业态新模式的形成；打造出产业生态体系，如政府数据分析背后需要强大算力支撑，带动超算产业发展。②推进城市产业数字化。政府数据运营商为审计、信贷、保险等企业提供数据服务，能够发挥政府数据对实体经济提质增效的带动作用，推动这些企业数字化转型升级。

（三）企业数据有偿用于治理：政企议价博弈

政府制定政府采购数据制度，引入市场交易机制，利用财政资金采购企业数据。而这些企业数据来自企业进行脱敏、加工处理后的数据供应。在该逻辑推进下，政府与企业形成市场交易关系，协同推进城市经济数字化转型和城市治理数字化转型（参见图4）。

企业数据有偿用于治理模式涉及数据采购方与数据供应方，其中政府基于城市治理需要，进行数据采购；企业从盈利角度出发，进行数据供应。政府部门在采购数据之前，首先进行采购申请，财政部门对采购预算进行审核而提高资金效益，大数据主管部门对采购内容进行审核来避免重复购买；然后，政府与企业以平等、自愿原则签订采购合同，以合同方式约定两者之间的权利和义务。政府利用财政资金采购企业数据，分为集中采购和分散采购两种形式，前者主要针对列入政府集中采购目录的数据，后者主要出于个性化采购需求而采购目录之外的数据。在跨界内容方面，该模式涉及两种数据类型：一是企业原始数据，即企业一般通过脱敏处理将动态实时或离线原始数据供应给政府；二是数据产品与服务，即企业对原始数据进行加工处理，利用相关技术为政府供应数据分析报告或数据标注、加工、可视化呈现等服务。这些数据一般在安全可信的数据提供与开发环境下流动，因此数据密级包括低中高敏感数据。

在上述逻辑推进下，企业拥有数据财产权益，通过为政府供应原始数据或数据产品服务获得经济收益；政府拥有数据使用权益，可以付费使用原始数据或数据产品服务。数据要素跨界流动不再依靠行政命令而发生，由传统“行政性”关系转变为“经济性”关系，由此本文将该模式下政府与企业之间关系界定为“市场交易”型，即政府与企业作为数据买方与卖方，双方针对交易的数据进行讨价还价，在不断博弈中以互利、互惠的行动逻辑采取交易策略。政府与企业议价博弈式推进实现城市数字化转型目标，具体包括：①综合数据服务商兴起，推动城市经济数字化转型。伴随政府采购数据需求扩大，释放出市场主体加工处理数据的内生动力，推动数据堂、聚合数据、京东万象等商业性综合数据服务商快速发展，有效实现数据要素市场化配置。②提升政府数字化治理能力，实现城市治理数字化转型。治理价值高的企业数据融入治理，能够支撑政府科学化决策，增强政府数字化治理能力，提升城市治理的精准性、有效性。

（四）企业数据免费用于治理：政府统筹引领

统筹推进企业数据免费用于治理，实现城市治理数字化转型。政府制定行政采集制度，运用行政方式来收集企业多领域数据。在该推进逻辑中，政府与企业之间形成服务规制关系来推动数据要素跨界流动（参见图5）。

企业数据在政府与市场之间免费跨界流动，其中政府作为数据利用方、企业作为数据提供方。在行政采集制度安排下，政府直接要求企业提供数据，具体包括两种行政方式：一是行政引导，以建议、劝告等措施让企业提供数据，政府通过采集数据能够精准配置资源、及时推送企业服务、方便企业办理相关事项，因此企业一般会自主提供数据；二是行政命令，用强制性手段让企业上报数据，一般在突发应急事件状态下使用，便于经济形势预测预警、维持经济市场稳定。政府通过上述方式收集到的企业数据为企业基础数据，包括企业工商数据、股东数据、经营状况数据、行政信用数据等。同时，该模式一般通过系统填报实现，加之企业出于隐私考虑而不愿提供高敏感数据，因此数据密级主要以低中敏感数据为主。值得注意的是，这些数据通常由对口业务部门分别采集，涉及行政审批、市场监管、经济调节与公共安全领域，而单一业务部门难以发挥某一领域企业数据治理价值，应将业务部门采集上来的数据通过政府数据交换共享平台实现跨层次、跨部门数据交换共享。

政府出于服务管理需要，通过上述行政方式直接要求企业提供数据，拥有数据采集权益；企业提供的数据是在企业生产、经营过程中产生，因此企业拥有数据所有者权益。由此，政府与企业之间形成“服务规制”关系，即企业为政府免费提供企业数据，政府在数据分析挖掘基础上，为企业提供精准化服务，同时采用行政手段对企业进行规制来维持市场经济秩序。在企业数据免费用于治理过程中，政府应着眼于服务、管理效能提升，以此推动实现城市治理数字化转型目标。一方面，提供城市公共服务是政府主要职能之一，通过对企业生产、经营活动数据进行准确分析，敏锐捕捉市场主体个性化、急迫性需求，从而为企业提供高质量公共服务，实现供需精准匹配；另一方面，企业数据驱动城市治理流程再造和模式优化，形成数据支撑政府决策机制，有效提升行政审批效率、实现市场智慧化监管、推动科学化经济调节、提高公共安全保障能力。

四、城市数据要素跨界流动的创新路径

城市全面数字化转型需要数据要素跨界流动四种模式的协同并进。从上述实践案例与推进逻辑来看，四种流动模式典型案例呈现散点分布，多种流动模式均取得进展的城市并不多，且部分流动模式也仅聚焦推进城市某一领域数字化转型，难以支撑城市全面数字化转型。因此，我国城市数据要素跨界流动的创新路径应在以下四个方面持续优化。

(一）制度化明确数据要素在城市发展中的战略作用

在数字经济时代，数据成为新的关键生产要素，在城市发展中具有重要战略作用。首先，数据思维与城市发展深度融合，能够推动城市提升能级与塑造核心竞争力，如整体性思维下的数据流动实现业务高效协同、精准性思维下的数据分析实现服务供需有效匹配；其次，具有“治理要素”属性的数据，能够推动数字政府建设，实现城市治理体系和治理能力现代化；再次，具有“生产要素”属性的数据，能够促进城市数字经济发展，实现数字产业化与产业数字化，培育数据驱动下的新业态与新模式。最重要的是，城市全面数字化转型是城市发展的未来方向，数据要素的跨界流动能够推动城市全面数字化转型。

数据要素在城市发展中的战略作用需要在制度层面予以明确，规范化指导城市应用数据实践，具体包括：一是制度设计可以参考土地、劳动力、资本与技术等传统要素治理框架，并根据数据要素特征去探索新的治理规则；二是重点突出数据要素跨界流动的战略作用，明确数据要素在城市经济数字化转型、治理数字化转型、生活数字化转型中的重要意义，例如上海市在2021年10月已颁布《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》；三是在发挥数据要素作用上，制度层面应把强化城市高质量数据要素供给、加快城市数据要素市场化交易、创新城市数据要素开放利用机制等方面作为重点工程设计。

(二）以职能完备的数据治理机构打造数据资源体系

城市数据治理是一项系统性工程，建立职能完备的城市数据治理机构是政府在数字时代的重要治理创新举措。在第八次政府机构改革背景下，大多数省级城市、副省级城市等都已组建或成立数据治理机构。而伴随数据要素跨界流动，政企关系、管理内容等不断丰富与变化，应进一步完善与调整现有数据治理机构职能，具体包括：①统筹推进数据要素跨界流动职能，负责政府数据开放，协同各部门将数据在政府数据开放平台开放；负责政府数据授权运营的管理，统筹推进国有资产市场化运营工作；负责政府采购企业数据事宜，包括集中采购数据、对部门分散采购进行审核；负责行政采集下的企业数据归集，引导各部门将采集的企业数据归集到政府数据交换共享平台；②组织数据资源标准研制，规范数据产品与服务标准；③总体负责一体化数据资源平台的建设、技术运维、安全保障；④制定城市数据流动相关规范性文件，对城市数据进行治理。

职能完备的数据治理机构为打造城市数据资源体系提供了组织保障。城市数据资源体系建设主要包括以下三个方面：一是城市数据资源标准引领，以数据全生命周期管理需求为导向，重点构建涵盖“采集、归集、治理、应用、运营、安全”等多维度的数据标准体系；二是城市数据资源平台建设，以执行全面预算管理、建立技术支撑梯队、量化评估绩效体系、构建闭环工作机制等促进平台建设服务一体化，同时应重点提升城市数据资源平台的计算能力、数据能力、算法能力、服务能力；三是数据治理持续服务，建立数据运营服务管理体系，重心从聚焦系统功能建设转变为聚焦服务质量提升，服务范围涵盖数据治理、数据质量管理、数据分析应用等数据全生命周期任务。

(三）通过平衡政企权益协同推进四种跨界流动模式

城市数据要素跨界流动涉及政府、企业多元主体，不同主体拥有不同的价值取向与利益要求。从行动逻辑来看，政府强调发挥数据的治理价值，通过采购企业数据、直接要求企业提供数据，为企业和公众提供高质量公共服务；企业着眼于数据的经济价值，通过增值利用政府开放数据、授权运营数据，来实现经济利益最大化。在这个过程中，存在政府不愿将数据开放而阻碍企业使用、企业对政府数据过度使用甚至再次贩卖等困境，导致政府与企业之间出现利益冲突与矛盾，阻碍城市数据要素跨界流动。

四种跨界流动模式中政府与企业数据权益有所不同，应在四种跨界流动模式的具体场景中动态平衡数据权益，兼顾政府数据权益与企业数据权益的保护。一是政府数据免费进入市场中，政府应拥有数据管理权，同时要免费开放数据满足企业数据使用权益；二是政府数据有偿进入市场中，国有数据资产运营收益应归政府所有，国资企业拥有数据运营权，其他企业有增值利用政府数据的权益；三是企业数据有偿用于治理中，企业应拥有供应数据而取得收益的数据财产权益，政府有通过采购方式使用企业数据的权益；四是企业数据免费用于治理，应明确企业数据所有者权益，政府出于管理服务需要也应拥有数据采集权。

(四）依托更高层次的制度建设破除城市面临的障碍

地级市以下的城市政府建设管理的平台与系统将逐渐减少并趋于稳定，城市数据要素跨界流动的治理重心应是地级市、副省级城市和省级城市[58]。这些城市能够在权力边界范围内，在一定程度上对城市数据要素跨界流动实现有效治理。而从实际状况来看，仍存在国家部委或省级政府建设的行业政务系统数据难以共享至城市政府、城市政府难以对数据权属进行界定、数据要素流通交易规则不清晰等障碍，城市层面很难破除这些障碍，需要更高层次以制度安排进行规范，其中省级城市需要国家层面的制度建设，省级以下城市还需要省级层面的制度保障。

在更高层次进行顶层设计，以制度建设自上而下破除制约城市数据要素跨界要素流动的外部障碍，重点聚焦以下四个方面：一是推动国家与省级层面政府数据交换共享平台与城市层面平台联通，实现政府数据自上而下流动；二是确立数据确权原则与路径，为保障城市数据要素跨界流动中的政府权益与企业权益提供指导；三是制定数据要素流通交易规则，建立数据用途和用量控制制度，同时制定数据定价体系；四是抓住立规重点，将城市数据要素跨界流动四种模式纳入国家或省级层面的法律法规，在概念内涵、部门职责等方面形成制度化规范，便于城市政府决定数据免费或收费、针对不同数据合理选择跨界流动模式。

五、结论

进入数字时代，实现城市数据要素跨界流动，对于推进城市全面数字化转型、建设数字中国具有重要意义。本文提出城市数据要素跨界流动四种模式并基于全国众多城市中筛选出的20个典型实践案例，深入剖析四种模式的推进逻辑，指出未来城市数据要素跨界流动的创新路径。本文理论贡献体现在三个方面：一是提出城市数据要素跨界流动四种模式，包括政府数据免费进入市场、政府数据有偿进入市场、企业数据有偿用于治理和企业数据免费用于治理，为相关研究提供类型化分析依据和整体性研究视角；二是进一步指出四种模式本质上分别为新型公共服务、国有资产运营、政府采购行为与政府服务管理，其推进逻辑分别是政企共建生态、政企合作共赢、政企议价博弈与政府统筹引领，对相关研究深入剖析跨界主体、方式、内容与目标具有重要参考价值；三是针对性提出未来城市数据要素跨界流动的创新路径，对各城市推进全面数字化转型实践提供有力指导与启示。当然，城市数据要素跨界流动是一个涉及多元主体的复杂议题，本文仅仅考虑了政府与企业之间的跨界流动，没有纳入社会主体，下一步将纳入社会数据全面剖析数据要素跨界流动的内在逻辑，以进一步丰富数据要素跨界流动研究。

参考文献：

（略）

作者简介：

张会平，男，博士，电子科技大学公共管理学院教授，研究方向为数据要素治理、数字经济与城市数字化转型。

马太平，男，电子科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市数据治理、数字政府与数据要素流动。

*基金项目：国家社会科学基金项目“城市推进数据要素跨界流动的协同治理研究”（项目编号：21XGL005）。