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专家介绍： 黄 璜｜北京大学政府管理学院副院长、教授 专家观点 ——本文系根据发言人在2022年4月22日研究院举办的“政务数据治理”专题研讨会上的演讲内容整理形成。 “下一步行动”：数字化赋能治理协同 主要观点
一、理解数字政府 对数字政府的理解分成三个方面：在价值上，数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念，兼顾效率、公平与安全的政策目标。在能力上，数字政府运用持续更新的数字技术，面向市场、社会和自身发挥数据价值。在形式上，数字政府实现从“连接”“赋能”“协同”到“重构”的全面发展。 为什么现在讲协同呢？“协同”成为当前中国数字政府建设的重点和亮点，但在纵向、横向、政府内外、线上线下都面临协同困境，其形成原因包括机制不和谐、需求不对等、资源不平衡、建设不充分。 二、理论：理解协同 理解协同，首先从理论层面理解，然后再看实践中怎样协同。在中文本义中，“协同”即“同心合力，互相配合”，在理论研究中“协同”衍生出不同的理论内涵。公共管理学中的协同理论，如协同治理、协作性公共管理、多中心治理、整体政府、网络化治理、合作生产。所有这些理论都缘起于对“市场失灵”和“政府失灵”的多重回应，殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系，以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性。简单治理模式——行政模式、市场模式或社群模式——都不足以为社会公共事务提供最优秩序，且可能同时面临“失灵”的窘境，并且实际上也一直存在并演化着多层次、多主体、多途径的复杂机制。公共管理具有差异性，主要表现在协同的深度和广度。虽然丰富了公共管理研究的视野，但也导致理论碎片化，也可能给实践带来困扰和混淆。 系统科学中的协同论，即关于“协同”的科学，也被定义为关于“自组织”秩序的规律之道。哈肯提出“如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说该系统是自组织的”。哈肯讲协同学主要从自组织角度讲，而受到外部干预而形成的合作，被称之为“组织”或“他组织”，绝大部分人工品，包括无智能的机器，以及政府、企业、军队、学校等各种正式组织等都可以看作是“他组织”的具体形式。需要注意以下三个方面。首先，“自组织”与“他组织”是相对而言的。其次，人类“有意识”的行为带来“组织”的多样性。其三，“自组织”与“他组织”相互依存构成了人类世界的复杂性。 基于治理模式的划分扩展协同理论，从系统维度（自组织和他组织）和个体维度（有意识和无意识），划分为四种模式。一是理想的市场式协同，“自组织”的经典模式。在没有政府干预的情况下，市场是自组织的经典模式。二是理想的行政式协同，即科层制。行政式协同存在着自上而下的权威性，所有参与个体都依照特定的组织目标采取行动。三是理想的网络式协同，不同治理主体之间的跨部门合作，平等的主体有明确的共同目标，可以从系统中自由进退。四是理想的“赛博格”式协同，代表人类从“自发地”转向“自觉地”使用数字化工具改变自己的生活和工作方式。实际上，几乎所有的具体协同场景，均是这些简单模式的程度不一的“拼盘”。这些简单模式是协同“拼盘”中的基本要素，它们相互“嵌入”，构成了存在于各个领域中的丰富的协同场景。 数字化如何赋能治理协同？数字化技术已经以不同方式和程度“嵌入”人类经济、政治、社会各类活动场景，成为所谓协同“拼盘”中至关重要的一部分。这四个模式其实都有他的优势，同时都会失灵，包括数字化也会失灵。因此在对数字化理解的同时，第一不能把数字化神化，数字化也并非能“包办一切”。第二，认识数字化在协同里扮演什么样的决策。信息化是对整个社会信息子系统的升级，对信息子系统的重组升级，会对其他子系统的运行产生影响，改变整个组织协同效率的发生基础。 三、实践：协同创新 在地方治理中，已经涌现出许多利用数字化手段促进治理协同创新的实践案例，可以归纳为统合、开放、直连、联动四种基本模式。 1、统合模式。统合模式是指，基于数字化技术，实现对线下呈碎片化分布的物理空间和社会空间的数字化转换和线上聚合，将既有协同治理场景整合起来并提供一致的支撑能力，为决策与管理协同提供支持。如以网格化管理平台为基础，指挥决策协同；再如健康码，统合碎片化空间，形成统一的整合能力。 2、开放模式。开放模式是指，数字化技术为多元化的社会主体共同参与社会治理提供能力，可以实现从过去单向的信息流动转向多边、动态、持续的互动，进而重塑治理场景中的信息结构，让各类治理主体，尤其是广大公众可以主动地参与到治理中。如第七次全国人口普查，采用“移动+智能化”普查方式；再如河南省暴雨灾害中，一份“待救援人员信息”的“共享文档”。 3、直连模式。直连模式是指，数字化技术为政务机构及其工作人员与社会公众建立直接沟通联系的数字“通道”，同时将原先分散在物理空间中以不同形式、不同内容呈现的协同场景融合在同一个数字化“频道”中，管理者和被管理对象在各种数字场景中可以灵活地切换角色，提高协同效率。如基层党建等“微场景”中“微服务”，再如“粤政易”等支撑行政办公的跨部门协作平台。 4、联动模式。联动模式是指，通过对政务服务和监管工具的数字化集成、整合，实现跨业务、跨部门的协同合作，从而从过去分散的、各自为政的服务和监管模式转向整体型的服务模式。在这种模式中，原先在线下由不同部门、不同人员办理的业务，可以实现在统一的数字化平台上进行集成，从而提高协同效能。所谓集成，不是简单的功能罗列，而是基于特定目标需求的业务融合。如“一网通办”，网格化治理。 四、方法：何以赋能？ 数字化赋能治理协同基本要素包括目标、路径、场景、功能、特征5个方面。 1、一个目标：基于数字化提升协同能力。增强信息能力是提高协同效率的关键，提升信息流动效率的手段，是对信息空间进行技术升级。数字化极大地释放了信息的流动性，显著增强了协同中的信息能力。一方面，实现对信息空间的技术升级。以互联网为代表的数字网络的出现，从根本上是为协同服务的；另一方面，使物理空间与社会空间成为“流动”的空间；信息成为“物理”和“社会”的载体。 2、两条路径：从“协同数字化”到“数字化协同”。“协同数字化”是对原有信息结构和信息过程的数字化重组，让信息在一个更有效率的网络中流动。“数字化协同”是基于数字化平台。引入新的能力（人与机器），实现协同形式的创新。 3、三类场景：决策协同、管理协同、服务协同。第一，以“数”为媒，转换时空，提升决策协同能力。第二，以“网”为媒，再造流程，增强管理协同能力。第三，以“群”为媒，重塑关系，创新服务协同能力。 4、四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成。第一，空间是协同得以发生的载体，数字化支持实现空间聚合。第二，参与是协同得以实现的根本，数字化助力推动多元参与。第三，沟通是协同得以完善的基础，数字化促进形成无缝沟通。第四，工具是协同得以提效的条件，数字化致力提供工具集成。 5、五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代。第一，“开放”连接，将所有协同主体的广泛连接。第二，“平行”角色，从“我”出发来建立信息联系，场景嵌入在“我”的网络中。第三，“敏捷”反应，支持以任务为牵引的敏捷协同。第四，“穿透”场景，建立更有效的多方协同，必须“穿透”利益相关方和场景之间的传统边界和壁垒。第五，“迭代”升级，利用“中台”技术，提供即插即拔乃至“零代码”组装式方法，支持快速场景生产，以及内外资源和能力的整合。 总结而言，数字政府归根到底是治理现代化的刻面之一。数字化是治理现代化的重要表征，其核心仍然是政府在面对经济快速增长、生态环境恶化、价值结构变化、突发事件涌现、技术更新加速、传媒方式变革等所必须，也必然做出的治理创新与治道转型。数字政府不是一成不变的事业。一个“好”的数字政府聚焦和关切的不仅是数字技术本身，更是现代化的政府将以何种面貌、气质与格局去应对不断涌现的治理挑战。 编制 | 清华中国电子数据治理工程研究院 |
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