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摘 要 协调技术与组织关系是推进数字技术赋能政府治理的基础性问题。数字技术在实现政府治理“赋能”的同时，亦带来了“负能”效应，要求我们对数字治理进行系统性再思考。“数字负能”并非仅由技术因素引起，而是源于技术需要同它所嵌入的科层体制这一对复合要素之间的错配。鉴于此，拟在技术—组织研究范式基础上，通过构建“数字技术—科层体制—治理模式”分析框架，系统阐释技术需要与科层体制的适应性问题。研究发现，不同的技术形态意味着不尽一致的组织结构要求，技术应用困境源于科层结构体系与数字技术应用的对接失败。为此，须从技术和组织的良性互动出发，通过技术创新与体制调整，有效防止“数字负能”等悖论现象。 关 键 词 数字赋能；政府治理；数字负能；科层体制；交互视角 作为现代社会生活的主导性生产力要素，数字技术的迭代升级，带动了政府数字化改革的核心目标逐渐从政府自身职能变革转向治理现代化。地方政府治理实践凭借数字技术的赋能优势，掀起了数字治理的转型浪潮。然而，在数字政府建设的表象下，不少政府陷入数字形式主义、线上负担过重等“数字负能”境地。数字政府建设不顺，似乎预示着政府所设想的数字治理“美好愿景”可能会落空。我们必须清晰地认识到，数字治理不仅仅是行政系统的自我优化，而是涉及行政体制、政治体制的全面革新。当前是电子政务向数字治理的过渡阶段，也是发现并解决问题的关键时期。实践表明，技术治理绝非技术对组织单向度的决定和建构，亦非组织对技术简单化的推演与执行，而是技术与组织之间共同勾画出的整合性“图景”。归根结底，数字治理是数字技术与科层体制的交叉和互嵌。基于此，本文聚焦于若干有待深度探讨的关键问题：数字技术与科层体制之间“双向性”的关联与互动机制如何实现？本意于赋能增效的数字技术，为何会产生“数字负能”悖论？怎样有效克服和破解“数字负能”难题？ 一 文献述评与研究审视 作为颠覆性“赋能”手段，数字技术不但为政府治理提供转型契机，也深刻影响着学术聚焦。一般而言，数字技术进入政府治理体系主要体现为两大逻辑：一是数字技术对组织体系的系统嵌入，二是组织体系对数字技术的有效接纳。对此，可大致提炼为三种研究面向：“技术导向”“科层规约”以及“互嵌耦合”。 从技术导向角度而言，技术应用对科层中体制机制、组织结构存在着“赋能”和“负能”的双重效应。一方面，政府凭借数字时代提供的工具和方法构架起底层技术支撑，保障其响应全面数字化转型需求。数字技术应用既能通过提高制度变革的潜在收益、降低制度变革的相对成本等进路，为制度变革提供推拉力,也能借助技术赋能和技术赋权双重机制推进数字政府建设。另一方面，数字化技术重塑政府组织结构的同时，可能会带来权责背离、技术挟持以及有限运行等结构性困境。总的来说，依托技术条件的政府数字化转型，既能强化组织层面的协同与重构以实现赋能增效，也有可能对监管、绩效等方面产生负面效应。 从科层规约角度来说，组织逻辑对于技术执行及其效用发挥会形成约束或调适。一方面，技术嵌入要求组织自身及时变革。传统基于科层专业分工形成的宏观结构难以适应数字治理要求，应当从原则、架构、运行机制等方面进行重构。从组织约束机制来看，权力集中程度和利益冲突程度两个关键维度能够有效回答组织如何塑造信息技术的应用效果。另一方面，组织体制也被视为技术导入的制约性因素，这是因为数字技术在政府组织体系中的应用会遭遇到体制机制、组织结构等多方面的挑战，面临体制机制不畅、法律固化藩篱以及数字素养不足等现实瓶颈。由此可见，技术赋能只有在恰当的体制结构承接下，才能发挥数字技术效用。 随着既有研究的深入推进，双向度的“互嵌耦合论”逐渐成为第三种主流研究面向，技术赋能与组织体制两者之间隐含着互动过程的研究也日益成为学界焦点。学界意识到仅靠技术的单兵突进和刚性嵌入而缺少制度变革、组织转型等，数字治理难以充分借助技术能量提升治理效能。从技术与组织的互动逻辑来看，信息技术嵌入并改变现代政治组织和公共部门运作的同时，也被组织原有刚性结构所形塑，两者遵循一定的适配逻辑和适配规则。虽然数字技术与科层体制之间存在着一定的张力，但两者结合的理想模式应当是融合关系，存在互相推动和共生共存的可能。 从研究旨趣来看，当前主流研究更为看重对数字技术的“赋能”研究，而对“负能”现象依然语焉不详：一是现有“负能”见地多囿于数据孤岛现象多、网上政务协同差等表象特征的描述性分析；二是对于“数字负能”的表现形式、生成逻辑等相关问题，还有较大的研究空间；三是既有的相关研究给出的学理性阐释过于简单粗糙，对系统阐释“负能”现象的产生机理聚焦不足。总的来说，既有研究的相关成果有一定合理性，但何以产生“数字负能”仍悬而未决。有鉴于此，笔者主张从数字技术与科层体制的交互视角，构建“数字技术—科层体制—治理模式”分析框架，进一步探究“数字负能”的生成机理。 二 理论逻辑与分析框架 （一）“技术—组织”研究范式的理论基础 20世纪80年代，巴利和奥利可夫斯基等组织研究学者借鉴社会学家吉登斯的结构化理论提出了“技术结构化论”。在W·理查德·斯科特的组织理论体系当中，复杂性、不确定性和互依性作为解释技术与组织结构关系的三重维度，系统全面地诠释了信息技术与组织体系的两重性。简·E·芳汀发展出技术执行理论，深刻洞见到信息技术和组织安排之间互存因果关系。邱泽奇从社会学的研究角度，独创性地提出了“互构理论”。总之，信息技术与组织体制均属数字治理的关键要素，两者有机结合才能确保实现数字技术赋能政府治理。 从技术和组织关系出发，数字治理本质是数字技术和科层组织的互构过程。数字技术赋能优势的有效发挥受到多重因素影响，但根本上受制于治理表象背后的科层结构逻辑。政府作为“元治理”角色，只有梳理清楚组织体系与数字技术间的赋能结构，才能助推数字治理外化为多元化的生态体系。 （二）“数字技术—科层体制—治理模式”的框架建构 一般而言，在技术嵌入政府治理的各个阶段，都会建构相适应的体制机制，进而形成特定的治理模式，这为从数字技术、科层体制以及治理模式三个层面理解数字赋能提供了可能。作者拟将数字赋能问题放置于技术与组织交互逻辑中去考量和解释，尝试构建“数字技术—科层体制—治理模式”的一般解释框架（如图1）,系统阐释技术需要与组织运作的适应性问题。  图1 “数字技术—科层体制—治理模式”的解释框架 其基本内涵和逻辑是：（1）横坐标代表科层体制的优化程度：管理导向的层级化科层体制与服务导向的立体式治理体系。需要指出的是，层级化管理结构表征出一种层级化、部门化、规则化的单向线性结构；立体式治理结构呈现为外向化、去中心化、去等级化、横向—纵向结合的多维复合结构。（2）纵坐标则代表了信息技术的应用形式：基础性的数字管理与高阶化的数字治理。同样值得强调的是，数字管理代表互联网、政务平台、文件管理等基础性技术应用形式，呈现为技术应用的碎片化、理性化和计量化，以实现机构内部事务电子化、政务信息化；数字治理则依托于云计算、大数据等新兴科技工具，强调数字技术应用的开放性与共享性，实现治理体系内外的数字化、协同化与智慧化。根据技术要求与组织结构契合程度的不同形成四组关系命题，作者将数字赋能政府治理分为四种主要治理模式。 （1）“数字治理型”： 借助数字技术嵌入推动的治理数字化转型，重塑治理流程和优化治理工具，同时创造保障性约束和结构性基础的制度供给，充分挖掘数字治理价值。数字技术要求科层组织增强流动性、共享性与开放性，突破固有的条块边界。数字技术要求与传统组织结构之间的壁垒被打破，既往严密的科层组织结构难以为继，取而代之的是一种更为协调的治理型结构体系。在这种治理型结构体系中，多样共享的数字治理技术要求与多维复合结构双向赋能，数字技术嵌入与组织结构调整同步进行。 （2）“数字负能型”： 政府有强烈的新型数字技术改革导向，但忽视了技术应用与科层结构的适应性问题。科层结构调整滞后于数字技术发展，意味着数字技术与现有科层结构难以契合，有待后续技术倒逼组织结构调整。科层行政结构既要求加强社会控制以防止治理失序，又要求引入数字技术以避免技术落后状况，两者很难平衡。不可否认，数字技术提升了传统科层体制的社会治理能力，但受困于组织结构和数字技术两者内在逻辑的刚性冲突，最终陷入“效益悖反”。 （3）“电子政务型”： 以政府信息化为叙事主线，在科层式管理的机制下，以技术采纳强化政府部门协同和提高政务办公效率。这是传统理性官僚制行政体制在数字时代的延续，其典型实践特征是通过基础性技术手段强化政府自身的政务信息化、程序标准化与办公自动化。总的来说，流变性作为当今社会的主导性逻辑，固守“传统”终将难以应付日益复杂多变的社会问题。 （4）“制度先导型”： 政府部门通过提前制定数字治理的推进计划，设立统筹负责的相关部门以及布局数字化产业，预见性地规划和构建数字化协同治理体系，以适应现代化的数字治理技术形态。数字化转型虽说是大势所趋，但部分政府部门并未盲目追求数字治理，而是首先准确把握其内涵属性与发展趋势，在系统客观地分析本部门的体制条件之后，提出引入新型数字技术的可能，并构建利于数字治理开展的体制机制结构和格局。“制度先导”介于“电子政务型”与“数字治理型”之间，代表着一种变革导向。 三 案例呈现：“数字负能型”的实践表征与生成逻辑 为了破解“数字技术与科层体制的互动”导致的数字负能困境难题，作者在X市Y区进行了访谈调研，结合该地区的政府官网等权威媒体关于数字治理实践探索的报导，从“技术与组织”交互视角出发，分析数字技术与科层体制互动呈现的显著特征，挖掘数字负能的内涵属性与实践图景，进一步剖析其生成机制。 （一）案例概况：“数字赋能”的实践探索 X市Y区位于我国中部，数字资源和技术水平较东部地区存在一定弱势，体制机制也相对落后。从技术导向而言，Y区强调技术应用形式创新，近年来取得了一定的成效。该区根据自身条件，在联合周边科研院校技术资源的基础上，打造了“互联网+政务服务”“一站式便民微服务”等网上政务平台以及综合服务信息平台。随着数字治理相关的一系列项目、任务开展落实，各单位的网上服务逐渐实现，多部门的信息资源开始整合，本地区的数字水平有所提升。从科层结构而言，Y区作为我国科层体制的“夹层”,是传统科层结构的典型代表：向上需要接受上级指导以开展区县治理，向下则需要对接街乡以落实上级任务，自身还需协调各部门以完成日常工作。从治理模式而言，Y区进行了数字治理尝试，但该区结构体系并未进行系统性的适应性调整，最终使得根植于科层结构体系中的“内在基因”塑造了政府组织的治理模式及其行动惯性，呈现出“数字负能”趋向。 （二）治理图景：“数字负能”的现实场景 2022年8月，笔者对X市Y区的数字治理实践展开了调研，访谈了10余名街道和乡镇的工作人员，得到了翔实的一手资料。以下案例中，在治理实践中所遭遇到的问题具有相当的典型性。 其一，2022年6月，Y区接到上级开展危房排查整治工作的命令，各部门随即着手相关工作，但是效果并不乐观。“自建房的事，城管局、发改局、住建局等部门都在搞房屋普查和统计，数据进了系统。各部门都觉得是自己的成果，不愿意共享校对，浪费了许多人力物力。”随着工作的推进，原定于6月30日完成经营性自建房的数据录入工作、8月30日完成非经营性自建房的录入工作，变成了6月30号以前要完成所有自建房的数据录入。随即这项工作便改变了性质，以技术为导向变成了以完成任务为原则。“上次危房整治，上面虽然有一定的技术支撑，但我们获取数据仍然落实难度大。因为上面是目标导向，规定时间完不成就要被问责，年度排名就要靠后。我们也只能尽量按上面的要求来做，就不能保证数据完全可靠了。” 其二，“智慧党建”运用互联网、大数据、智能终端等信息技术实现对党建信息资源的高效管理、推动党建日常工作的有效完成。但Y区的部分工作人员表示，“智慧党建”工作逐渐沦为形式而成为部门负担。“我们现在采取在电子平台上开展智慧党建工作，网上工作要做，但常规工作又要重做一遍。就是智慧系统平台上面有工作内容，但是又要打印下来，重新过一遍。最后网上的流于形式，反倒增加了工作内容和项目。……在我看来，越智能，越增加负担。” 其三，在“互联网+政务服务”的日常使用中，为了维持线上治理这一形式，许多不必要的工作和环节都往线上治理硬套。“数据信息就是一个很大的问题。近几年，每开展一个阶段性工作，都有新的技术和平台要求下达，数据信息又要重新采集录入，工作量增大。为了结构和流程上的完整，工作还要转到其他部门核实，增加环节且不堪重负。” 总的来说，在新兴数字技术的多样性、便捷性与共享性的应用要求下，Y区各部门并未改变其作为中心性和主导性的治理角色定位，更没有有效调整既有体制结构的状况，而是遵循既定的层级化、部门化、分散化的行政架构和行为逻辑，使得技术应用流于形式，反而增加了组织成本，受困于“数字负能”。 （三）经验启示：“数字负能”的生成机理 作为一种在数字时代得以衍生的特殊现象，信息技术发展带来行政流程与技术现实的不匹配愈发严重。究其原因，科层体制拒绝突破原有的结构框架，其必然结果是技术进步所带来的手段形式与继承自传统政府行政模式的体制机制之间陷入“异步”困境，导致数字治理的技术与组织基础形成二维张力。 一是“部门分割”的科层架构与“共享化”的治理导向形成张力。在大数据时代，数据信息作为社会治理的基础性要素，其流通和共享也成为数字政府治理的本质需求之一。我国逐步向数字社会转轨，外部社会事务趋于多样化和复杂化，对治理能力和水平提出了更高的要求，破局关键正在于能否实现数据流动共享。于是，数据共享要求数字信息在跨越层级、地域或是部门间传递和分享，推动政府治理从“封闭”逐步走向“共享”。 然而，传统科层制政府的多层级与相互独立的治理结构形成了对有效信息在政府内部流动的阻碍。信息数据优势作为实质权威，成为当代科层体制政府权力划分的基础和权力控制的形式。延申来讲，数据共享名义上是各地区、层级以及部门之间工作形式的协同，而根本上却是科层制度中的权力交割问题。这是因为，数据成为数字治理中重要的资源禀赋，对数据资源的控制也就意味着更大的话语权。然而在部门本位主义驱使下，各部门组织从部门利益出发，形成对数据共享的“逆反”行为。 二是“一元主导”的治理边界阻碍“多元化”治理主体的复归。数字治理与电子政务最本质的区别在于数字技术及其所带来的智能终端、政务平台等增强了多元主体参与社会治理的能力和意愿，促进了社会多元主体的复归。作为调整和塑造多元治理主体之间作用和关系的技术形态，数字技术为协同治理模式的形成提供了媒介支撑。政府凭借“去结构化”“多元化”的数字治理平台，进一步开放、打通线上治理空间，推动公民对社会治理参与的实质化与泛化。 现代化数字治理的“去中心化”,对传统的以政府为中心的模式提出了巨大的挑战。数字技术带动多元主体的复归，实质上要求政府治理突破“办公室”政务，推动政府治理结构的外在化与多元化。然而，现实运转的治理形态仍是以政府主导的科层体制为核心，以一整套干预性质的方案、规则为运作逻辑。这种以官僚制组织结构为特征的管理型政府，建立起了现代社会治理体系的中心—边缘结构，并通过各种政策工具和手段不断巩固和加强科层体制的核心地位。由于传统政府长期以来秉持着“管理逻辑”和“边界思维”,对各部门、各组织的治理边界有着明确的界定，数字技术去中心化变革趋向难以实现。 三是“条条为主”的线下治理与“扁平化”的线上治理相脱嵌。数字技术的运用，将治理空间分化出线上和线下两个维度。线上治理空间以信息技术为驱动，促进了办事流程的简化、治理层级的压缩以及公共服务的便利，强化了政府治理“前端”的优化。线下治理空间则以层级分明、职能分工、条块并存的科层体制为核心，集中体现为政府体系常规化工作的完成，由此构成了政府治理的“后端”。然而，由于科层体制“纵强横弱”格局的存在，形式多样的线上扁平治理将治理流程、手续不断简化，但终归要落入线下的行政体制的层层传递当中。 究其根源，科层体制的纵向治理体系以繁复的层级与以自上而下严密的组织控制为特征，核心是保障上级命令得到有效贯彻，强化了唯上主义与任务导向。在科层结构的逻辑惯性之下，数字技术应用异化为目标本身，而不是完成目标的工具。“线上”与“线下”处于脱嵌状态，政府疲于应付而使得数字形式主义不断泛滥，实则加重了机构臃肿和效率低下等弊病。线上治理空间在行政体制的作用下看似有效运转，实质上仍是以线下为主要逻辑，并逐渐异化为政府部门的形象工程、面子工程。最终，线上与线下的“貌合神离”,致使线上治理空间的形成反倒变相增加了政府部门的工作体量和行政压力。 四是“规则至上”的制度安排把持了技术运用的“弹性化”。治理现代化愈发强调以公民需求为导向，这对数字技术应用的灵活化提出了要求。一方面，社会情况的不确定性、社会主体异质性以及组织条件的差异化，都要求数字技术的灵活、个性应用。从数字治理的内在要求来看，技术发展增强了政府与社会的互动性，嘈杂社会声音和多样社会需求逐渐显现，使得社会互动广泛而多样。另一方面，政府自身有着公共价值创造的需求导向，寄希望于将大数据、人工智能等植入政府治理体系后，带动公众诉求响应的高效化、个性化、灵活化，从而得到公众的广泛认可。 传统科层体制依靠明确而稳定的规则和流程运转，它与生俱来的非人格化、理性化特征仍然存在。科层体制认为技术执行必须接受规则设定的约束和规定，才能实现数字治理效能的极大提升。然而，过度的程序规则将使政府数字化转型的实施路径和具体举措落入“规则体系”的桎梏，抑制数字技术赋能增效的实现。线上政务平台运行中所遭遇的正是缘于一些非必要规则程序的存在，使得“线上+线下治理”的模式反而成为效率低下的代名词。 四 治理反思：“数字负能型”的现实瓶颈与消解路径 数字负能作为普遍存在而非偶发性的治理现象，是政府数字化转型所面临的重大难题。本部分通过分析数字治理建设所面临的现实瓶颈，厘清数字政府建设的现实困境，以期寻得政府数字化治理的恰当道路。 （一）现实瓶颈：“数字负能”的偏差生成 在信息化、智能化技术的快速发展形势下，数字技术与政府治理的深度融合，数字化、智能化的政府治理模式和场景已然触手可及。与此同时，随着数字技术在政府治理中的广泛应用，数字技术“赋能”也时常与“负能”并存。这是因为，信息化的政务模式在一定程度上背离了“技术赋能”的初衷，在数字治理实践中出现“技术负能”现象。“负能”逐渐成为政府技术治理的突出现象，应当审慎地看待数字赋能政府治理可能带来的双重效应。 具言之，“数字负能”治理困境主要表现为：其一，由于信息社会谁握有数据资源相当于谁就拥有了权力这一潜在规则的存在，如果部门难以破除“利益壁垒”,数字技术将会加剧“数据孤岛”和“信息烟囱”。其二，以科层体制以中心的治理逻辑愈来愈与数字技术去中心化变革趋向相抵触，使得协同治理这一数字治理的主要治理理念遭受梗阻。其三，当前“线上+线下”的双线治理模式看似有效运转，实质上仍是以线下为主要逻辑。两者的“貌合神离”,使政府治理被数字技术所“捆绑”反倒变相增加治理压力。其四，在技术运作过程中，如果过度的体制机制作用力完全主导和把控了技术方向，很有可能异化为“数字专制”和“数字官僚”。总的来说，上述种种问题在治理实践中仍显著存在并使政府治理深陷困境，亟待政府部门解决克服。 （二）消解路径：“数字负能”的切实克服 数字负能不仅仅是数字技术自身的产物，而且与行政体制运作的技术执行导向有关。能否有效推进数字治理有赖于数字技术与政府体制双向支撑和良性互动关系的达成，要求数字技术与科层体制遵循一定的适配逻辑。 从数字技术层面而言，需要深化对数字技术特定运作逻辑的认知，强化对数字技术的实践运用，持续推进数字技术的迭代升级，努力使其成为科层体制调整的驱动力。进言之，一是要充分利用数字技术的赋能优势，带动政府部门对接和治理协同，促进数据信息在各部门各政府间的流通共享，以形成对当前固化的科层体制更强的冲击力；二是要强化数字技术对公民及其他治理主体参与社会治理的引导力，促进公民对政府决策的参与力度和兴趣；三是要以公民需求为核心，更好发挥线上治理空间的治理效能，以个性化的便捷服务带来用户体验的提升，使技术运用更加具有温度。 从科层体制而言，需要及时对科层体制进行适应性调整，以结构调整保障数字技术的柔性嵌入。进言之，一是要重新审视既有科层体制组织架构，在充分把握数字技术运作规律的基础上，加强垂直部门管理、强化横向部门协调以及增强部门自身能力；二是要以包容审慎为原则，打破现有治理格局和边界，通过交流合作、开放共治的方式加强政府治理的透明化、多元化程度，构建协同共享的体制机制；三是要通过进一步的制度安排和法律规范，合理划分部门权责，同时规范数字技术的应用程序、规则等，对数字技术进行规约。 结语 迈入数字化时代，数据信息及数字技术成为社会治理的重要手段和基本要素，政府治理数字化转型已经成为必然趋势。在数字技术的赋能作用下，政府逐渐实现数据连通和信息交互，治理能力显著提升，治理效益明显改观。同时，必须清醒地看到，数字技术赋能政府治理目前尚处于初步探索阶段，带来收获的同时也显露出一些问题。数字技术应用逻辑复杂、科层组织体制结构特殊以及数字治理尚处于转型时期，两者的交互关系还在不断实践探索中。我们要不断推动数字信息技术与科层体制机制的齐头并进，促进技术与组织的融合交互，真正落实数字技术对政府治理的“赋能”效应。 文章来源 原载于：《湖南科技大学学报(社会科学版)》2023年第4期，第123-129页。 作者简介：盛明科，湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师；贺清波，湘潭大学公共管理学院研究生。 本期编辑：王正宇 |
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来自： heshingshih > 《数字治理2023》
