刘春荣、汤艳文：告别科层?基层群众自治的组织变迁及其困境

 

 

学人简介：

  刘春荣，复旦大学政治学系副教授

 汤艳文，上海大学社会学院副教授

摘要：在过去的10年间，我国的城市基层群众自治经历了新一轮的组织再造。制度选择和资源依赖理论可以帮助我们理解其变迁机制。本文试图指出，基层群众自治的组织形式存在着多样性和转换的可能性，不过，制度选择并非完全基于效率和成本的考虑，也受到权力逻辑的支配。基于对上海的基层治理模式变化的经验观察，笔者发现，政府力图通过导入包括社工站在内的组织要素为居委会减负，试图还原居委会作为自治主体的性质，但是居委会并非被动的制度设计的接受者，而是能够积极寻求重建其组织环境的策略行动主体。基层治理中的资源依赖结构深层次约定了自治组织的演化，使得居委会出现了 “再行政化”的倾向。这些发现不仅有助于我们深入理解基层组织和制度变迁的逻辑，而且也对一般的制度变迁理论有所启发。

　　—、导言

　　20世纪90年代中期以来，中国城市基层社会经历了前所未有的组织更新与制度变迁过程。在“社区建设”的框架下，国家试图强化居委会这一基层群众自治组织，采取直接选举、导人专业社工服务、强化居民议事制度等措施，使之成为社会治理体制中的一个重要构成。2007年，中国共产党的十七大报告进一步把以村委会、居委会为组织中心的基层群众自治制度定位为我国民主政治的四项制度之一，强调“政府行政管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动”。这一制度再造和功能开发的过程，以及与之相伴的基层治理模式的变化，不仅反映出村委会、居委会在国家治理体系中不断提升的重要性，而且也在一定程度上反映出中国政治的渐进主义发展路径。

　　城市基层治理制度的变迁总体方向之一，是激活和保障居委会作为法定自治组织的社会属性和自治功能。随着城市转型和管理中心的下移，居委会出现了显著的行政化趋势——它不仅承担了大量的行政事务，而且其组织结构上也出现了不同程度的科层化倾向，从而弱化了居委会作为基层群众自治主体的法理地位。在新时期的社区建设中，理论工作者和社区建设的实际部门感受到了推行自治所面临的各种结构性约束，因此探索出一系列改造居委会、增强社会参与的制度设计。现实中的居委会再造策略是多种多样的，其中令人瞩目的举措包括：开展直接选举、社工站体制的嵌人，以及强化居民议事和代表制度等？在此背景下，对这些形态丰富的组织结构和制度变迁的性质、动力和影响进行评估，无疑是一项富有理论意义和政策价值的重大课题。

　　本文以上海的城市基层自治为经验考察对象，试图描述不同的治理形态，分析居民自治形式的多样性及其演化机制。简言之，国家组织的居民自治可有四种制度选择：“科层组织模式”、“社工组织模式”、“公民参与组织模式”以及“群众动员组织模式”。每一种模式都有其赖以存在和运行的条件。然而，要从某种模式过渡到其他任何一种模式，都面临着深层次的制度选择困境。综合制度选择理论(institutional choice theory)和资源依赖理论(resource dependence theory )的观点，有助于我们深人理解政府如何采取另类的自治制度形式。在本文的第三部分，我们结合上海社区建设中社工站体制变迁的案例分析，进一步分析基层自治组织形态转换之困境及其根源。

　

　　二、基层治理的组织形式及其选择逻辑

　　从中国城市基层治理的发展历程来看，居民自治实际上并不存在一种统一的制度形式。当代中国城市中的街居体制，可以追溯到传统地方社会控制模式中所包含的各种组织形式，这种组织形式强调了家族和血亲关系所发挥的社会自我调控功能。古典政治的基层组织原理在清末民初开始发生本质的变化。在现代化进程中，国家政权开始试图系统地接触和渗透基层社会、提取治理资源，重新界定国家与人民的权利关系，这个被称为“国家缔造”(state making)的历史进程，构成了近代以来城市基层政治发展的主线。不过，这一进程既非顺畅，亦不连贯。尤其是改革开放之后的群众自治组织，其制度形成过程的复杂性和多样性更为鲜明。

(―)组织形式的差异

　　面对基层自治组织的复杂性，我们也许可以从自治的组织化、国家的介入程度以及专业化程度，概括出四种理想意义上的自治组织形态：科层组织模式、群众工作模式、社会工作模式和志愿参与模式(见图1)。在科层组织模式中，国家权力通过行政体系全面渗透到基层社区，行政体系通过基层组织建构了社区的社会生活，专业化的部门成为基层社会问题解决的基本结构。科层组织的特征不仅体现为自治事务的领域(来自政府体系),而且也体现为组织形式(组织内部的功能区分和层级结构)。科层组织模式也契合了 Gregory J. Kasza 所说的“行政化的大众组织”(administered mass organization)的概念，它描绘了转型社会主义政体中常见的一种国家与基层个体的联结形式。通过强调基层组织的行政联系，这种模式能够使得上级政府有效地推行和贯彻其各项政策，帮助更高层级的治理结构保持稳定;同时在基层的行政动员过程中，它也产生了若干结构化的机会与约束，影响着基层民众的利益表达和问题的解决方式。

　　在群众动员模式中，以居委会为中心的基层组织具有强大的动员能量，但是这种组织并不以专业的官僚或干部为依托，而是建立在积极分子和大众参与的基础上。在中国社会主义政治中，群众路线是政策形成和实施的一个重要方法，也是组织群众的传统策略。这一原则形成于延安时期。1941年至1943年，中国共产党在以延安为中心的陕甘宁边区制定实施了包括社会变革、克服官僚主义和动员民众的“群众路线”、“整风运动”、生产运动在内的一系列新政策，这成为共产党推翻国民党政府、建立新中国的基础。正如马克？赛尔登所指出的，群众路线的基本原则就是干部与群众打成一片，同吃、同住、同劳动，通过一起生活达到改造人的目的。它是针对农民社会的问题与缺陷提出来的，同时也考虑到农民积极分子潜在的创造性等因素。 1949年之后的城市基层治理体制的形成初期，群众路线是一种支配性的治理模式，在城市改造和社会主义政权的巩固中发挥了基础性的作用。

　　相比之下，社会工作模式和志愿参与模式都是在西方民主体制背景下常见的基层自治形式。社会工作模式的自治主体是专业的社会工作者，他们通常以服务外包等契约形式和合作治理的方式和政府发生联系。而志愿参与模式中，公民自发并自愿参与社区的问题处理过程。从国家与社会的关系角度而言，这种基层自治形式与政府的联系较弱，它在很大程度上也反映出公民组织相对于国家或政府的独立性。

(二)组织形式的选择逻辑

　　上述四种理想意义上的自治的组织形式，描述了基层自治组织可能的选择取向。在现实中，还可能存在这些形式的混合形式。那么，不同的自治模式之间发生转换的条件是什么？尤其是，科层组织模式过渡到志愿参与模式是否可能？动力机制是怎样的？对此，经济学中的交易成本理论提供了一系列可供检测和讨论的命题。在持这种理论立场的学者看来，政府采取不同的社会介人方式或者选择不同的服务生产模式——比如内部化、外部化或者服务外包等——根本上受制于政府对效率、交易成本或者风险的考虑，而这种交易成本或风险又与合约过程的信息不充分的程度有关。学者们进一步分析了服务的性质在制度选择中的作用：随着服务的特定性(specificity)的提升和服务可测量性(measurability)的降低，政府往往会把服务的生产内部化，而不是采取其他选项。此外，制度选择理论还提供了另外的理论命题，在竞争性的市场条件更容易出现的大城市地区(更多的地方政府单位),政府的运作和服务供给更可能是契约式的。换言之，政府越分权，服务的场域越具有竞争性，契约性的组织形式越可能出现。根据制度选择理论，我们可以推测，首先，居委会的科层化组织可能与政府所赋予的行政职能的结构与总量有关：行政事务越多，居委会越容易发展出科层化的组织形式。其次，自治的制度选择也与社区结构、国家与社会的关系形态有关系：社区内部组织结构越多元化，越可能出现契约性的社会工作的组织模式。进而言之，如果居民的自我组织能力很强，社会内生的组织网络越发达，那么政府越可能采取志愿组织形式。这正如一些学者所看到的，政府对社区事务、资源、空间的垄断，使得社区民间组织和社会中介组织发育的空间和资源都相对有限。由于社区民间组织和社会中介组织发育严重滞后，居委会这一法定的群众性自治组织则成为唯一的组织承接后单位制时代的社会管理功能，并在此过程中趋于全能化、行政化。

　　然而，效率和成本并非基层制度选择的唯一决定因素。1949年以后对城市草根组织网络的整顿和“格式化”过程，充分说明了政治的考虑比效率的考虑更为重要。实际上，另外一种版本的制度选择理论认为，制度选择实际上是一个政治过程——在这个过程中，政治领域中的行动者发挥了不可忽略的作用。在其对美国政府官僚结构选择的经典研究中，Terry Moe指出了利益集团、政党和立法者之间的互动和妥协的过程，以及这种过程如何塑造结构选择的结果。采取这样的立场去分析地方政府服务供给形式的选择，学者们还关注了城市的历史模式、地方官员的意识形态、官僚集团、政党等因素在制度选择中所发挥的重要作用。

　　和交易成本理论相比，政治过程理论提出了组织变迁和制度选择的更为微妙的动态机制。我们认为，在当代的中国城市基层社会，政府是否采取以及如何实现另类的自治形式，这很大程度上也取决于该领域相关行动者的政治互动过程。在城市社区建设的制度场域中，街道办事处受到一定的制度激励，成为自治制度选择的积极设计者;作为自治主体的居委会并非被动的行动者，而是能够在一定的资源依赖结构下，积极主动地重建和管理其制度环境，正是这种策略行动过程内在地约定和塑造了自治的组织样式。这正如Jeffrey Pfeffer等人所指出的，组织生存的关键是获取和维持资源的能力，组织由于获取资源的需要而依赖环境，因此组织要生存就必须管理环境的需求。换言之，组织存在着权力策略和能动性，权力而不是理性或者效率决定着组织选择的动力，组织的制度变迁逻辑是为了实现自身的自主性，从而维护组织间的资源依赖关系的稳定。

　　接下来，我们通过对上海市基层治理中“社工站”体制变迁的考察，探讨居委会组织体制的变迁逻辑。基于公民参与的自治组织格式如何可能从既有的街居体制演化出来？在具有“行政化”色彩的上海社区建设模式中考察基层自治组织的演化，这无疑具有很重要的理论意义。结合L街道的社工站体制创设和为居委会减负的发展困境，我们试图说明居委会组织行政依附的结构性和制度性的根源。这项研究有助于更好地揭示自治的组织形式选择问题，解释为什么自治的组织形式难以从官僚主义模式过渡到社工组织和志愿参与模式。

　　三、“社工站”体制观察

(一)基层治理的“科层组织模式”

　　上海市委市政府在1996年发布的《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》指出：“目前，街道、居委会承担的社区管理尤其是市政管理任务越来越重，而随着人民生活水平的提髙，社区管理、社区服务的质量与居民生活、工作与学习的关系日益密切。因此，必须建立有效的管理机制，将相应的管理服务责任落实到街道、居委会，形成任务清晰、管理有序、服务完善、治安防范措施落实的社区管理体系，真正寓管理于服务之中。”根据这个意见的精神所形成的“两级政府、三级管理”的体制，力图借助城市管理体制改革推动市、区两级政府及其相关职能部门的权力向街道下放，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面的行政权力和行政效能。

　　这一体制把城市管理和社区相结合，以行政整合带动社区整合，旨在形成安定安全的社区秩序、便民利民的社区服务网络和健康向上的社区文化氛围，从而有效缓解随着市场经济发展和城市现代化建设而出现的社会事务向街道沉积，基层管理日显混乱的问题，“街居一体化”也成为上海社区建设模式的鲜明特征。

　　在所谓的上海模式中，以“两级政府、三级管理”为体制架构，街道办事处由最初在单位一行政体制中的辅助地位上升到对地区范围公共事务实施地域管理的地位。街道办事处地位的变化，意味着“个人作为居民被组织到了区域行政体系之中，而不是作为从业人员被单位所组织”。这种发展模式很大程度上是城市社会结构转型和再组织化的一种功能需要。在强化街道行政管理角色的同时，上海市也强化了对居委会的建设，力图使“街居体制”在城市转型中发挥“托底”的支持作用。1990年，上海市政府正式下发104号文件，要求将居委会专职干部全部招聘转编为集体事业编制，每个居委会配置两名专职干部。1995年9月，上海市召开居委会工作会议，公开向社会招聘居委会干部，并规定优先从下岗待岗人员中招聘录用。每个居委会配置的两名集体事业编制的干部，待遇参照全民事业编制。

　　1990年8月1日起，他们转为集体编制的居委会干部，全部纳人市社会养老保险体系。1996年，招聘居委会干部的条件为45岁以下、中层干部、党员优先等。截至1996年，上海市每个居委会都基本招聘了两名专职干部。招聘的居委会干部中，下岗待业人员共有1600多名，其中最小的20岁，最大的51岁，平均年龄45岁左右，性别结构则以女性为主。

　　因此，20世纪90年代中期以来的上海居委会经历了一次显著的“强制性的制度变迁”。尽管居委会在法理上属于群众自治组织，但是事实上已经具有鲜明的“科层组织模式”的特征。而居委会的行为模式也日益行政化。

　　在上海的调查发现，居委会所承担的工作有十大类近百项，包括环境卫生、社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、纠纷调解、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查等;与居委会工作有关的部门有四十多个，在街道层面上与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所等。另外一项对居委会干部的抽样调査结果表明，有93. 3%的居委会干部认为各项事务主要来自街道办事处，相比之下，只有6.7%的人认为来自社区居民。街道对居委会具体工作的考核，往往实行工作年度目标考核实际上是街道办事处各个科室对居委会的考核，往往实行年度目标考核。

　　因而，一到年末，居委会就要应接不暇地迎接考核和检查。对上海市嘉定区的十个居委会的调查表明，1996－1997年，居委会共接受上级(不包括市)考核247次，检查434次，验收评比168次，平均每个居委会接受考核、检查、评比42.5次;另外共参加上级召开的会议总数达1790次，平均每个居委会达90人次。

(二)“社工站”和“选聘分离”体制

　　为了平衡居民自治与行政管理的关系，在推行“两级政府，三级管理”体制的同时落实“四级网络”,自2000年以来，“去行政化”开始成为上海社区政策的重要导向。围绕强化居民自治的目标，一系列新的制度安排被创造出来，其中值得关注的包括社工站体制、“三会”制度，以及居委会直接选举等。总体上，这些微观的制度创新力图再造居委会，改变其向官僚工作组织演化的轨道，回归其社会属性，使之成为居民自治和参与的组织平台。在所有“去行政化'的政策举措中，最值得关注的是“社工站”体制。

　　其基本思路是在居民区治理中导入“社工站”这一新的组织要素，形成所谓的“议行分社，选聘分离”的组织架构，并且发展出新的治理运作机制，以剥离居委会的各类行政性事务。在一些基层的探索中，”社工站”的社区工作者承担起政府在基层社会的行政管理职能，而居委会成为由居民或居民代表选举产生的，以居民意志为取向、服务居民为使命的组织。就各社区组织之间的权力关系而言，街道成为社会工作者的聘用方，属于购买服务的契约关系，而居委会是评议者，社工得对居民代表会议进行年度述职。

　　在实际运作中，社工站作为社区的“执行层”,负责那些繁杂的与本小区居民有关的政府交办的行政事务，配合物业公司认真办理居民的公共事务和公益事业。其人员不一定是本小区居民，作为“上班族”,他们的工资由街道办事处支付;而建立在民选基础上的新居委会则成为“议事层”,居委会成员由那些热心公共事务、在居民中享有一定声望的居民通过选举产生，他们对社工有聘用和监督的权力。在居委会和社工的关系中，街道给社工的工资是由居委会根据社工的劳动数量和质量来分配的，而社工每半年要向居民代表大会进行述职，居委会则要对社工进行年度考核。作为配套措施，街道政府加大了社区工作的专业化和职业化建设，根据不同社区的特点，探索社区工作站和社区自治的最佳搭配方式。

　　在这方面，上海市闸北区L街道从2003年4月探索的“一站多居”的自治格局，具有相当的典型性。谈到这个制度创建的缘起，L街道办事处负责人这样描述：“我们的工作是为了推进自治。第一步是在2000－2003年，那时候我们先建立了义务干部工作制度，就是说我们一个居委会中有7个坐班的，另外再加3个居民，就是10个人坐班，培育居民的参与意识，你马上叫居民做不行的。同时，我们在这个过程中筹备社工站。第二步，从2003年开始，我们构建一站多居的格局，每个居委会就2个坐班成员。到2006年我们就考虑居委会当工作委员会的运作，因为这个时候我们义务干部进来3年以后成熟了，接下来要求他们带动其他人。”?具体而言，“一站多居”首先要求按照人户规模和社区事务总量，按地域就近、事务相当的原则建立“社区事务工作总站”,社工总站是一个具有法人资格的民办非企业，根据地域、人口状态以3 ~5个居委会，6000户15000人口左右的规模将社区划分为四个街区，社工总站在各街区分别建立工作分站，每个分站配备6名社丁。其次是实现“四个分离”,确保“居、站”相互独立，包括场地分离、人员分离、职责分离、机制分离，对社工站建立起了政府购买服务，契约化、项目化等新管理方式，并初步导入了评估机制和对事务本身的购买机制。

　　在社工站的体制中，社工站的工作职责是贯彻落实街道办事处委托承办的各项工作事项和服务;协助居民委员会做好居民区的公共事务和公益性工作;深人群众，并充分利用居民区内的各种资源，为居民群众办实事;定期向街道办事处汇报工作和向居民委员会通报工作，听取意见和建议;建立学习制度、工作制度、财务制度、会议制度、联系居民制度、资料归档制度。

　　从实际中看，社工站共承接了街道各个职能科室的工作约70项。其中计划生育条线15项，综合治理条线9项，民政条线7项，群体条线14项，文教条线15项，救助条线6项。

　　在这些试验性探索的基础上，2006年，上海市民政局总结并出台了为居委会“减负”的政策。在《上海市社区居民事务工作站规范化建设要求》中，“工作站”被定义为“政府、社会出资购买其服务的非盈利性公益服务组织，具有一定人员规模的工作站应当办理民办非企业单位法人登记”。工作站可以在街道层面设置若干个，实施“多居一站”,也可以进行分类设置。工作站站长应该具有社会工作者国家四级或社工师资格。工作站主要承接政府部门和街道办事处下沉到基层的社会性事务工作，承接从居委会剥离出来的社会性事务，比如协助调解民间纠纷，居民区的保洁、保绿和保安工作等，承接包括为老人服务在内的社区公益性服务。街道办事务、居委会和工作站是委托与被委托的关系。文件中特别强调“要避免将工作站简称街道办事处的下属机构和居委会的工作机构”。

　　这种制度安排的意图在于推动基层治理的职业化和专业化，促使社区治理结构从传统的科层组织模式转为一种混合的模式，即“社会工作和志愿参与相结合”的模式。从市民政局和街道办事处的立场来看，社工站的制度设计体现了合作治理、服务外包、居民自治的理念，通过社工站对行政事务的分流和项目化运作，有助于促进居委会回归社会属性，真正成为一个公民自主参与的平台。换言之，由于社工站分流了相当一部分的行政事务，居委会可以从体制上突破“行政化”的路径依赖，进入“居民自主参与”的轨道。在L街道办事处主任看来，“一站多居模式一旦运作开来，它不仅有助于居委会向下看，对我们科室的很多传统工作作风也有改善作用。为居委会减负，首先就是改革政府部门，因为你必须先弄清楚哪些要交给居委会，哪些要交给社T.站。另外社工的一些工作理念，比如`助人自助'也影响到有关科室的工作方式革新” 。

(三)居委会的边缘化和“再行政化”

　　社工站的导入实际上是一种新型的基层组织机制的形成过程，它鲜明地改变了基层治理中的权力结构。对作为法定自治主体的居委会来说，社工站使得传统的官僚自治模式的微观制度环境发生了变化，并改变了居委会的资源汲取模式，直接导致后者在一定程度上被“脱嵌” 了。有了社工站以后，居委会和街道的条线以及其他体制内组织之间的制度化关联相对显得更弱。

　　尤其是在居委会直选之后，更多的行政和准行政事务通常是由社工来完成的，这就进一步促使居委会与传统的行政摊派事务脱钩，因而增大了与街道办事处的“行政距离”。街道办事处民政科负责人对此分析指出，“相对于居委会来说，社工站有具体、明确的事务，而且这些事务大部分来自街道，社工站来居委会了解情况，暗含两者存在某种上下级关系，给居委会的感觉就是，社工站和街道的关系更为紧密，居委会则被边缘化了。”

　　然而，耐人寻味的是，居委会在基层行政管理过程中的边缘化并不意味着它必然真正转型为一种志愿参与的公民组织。面对组织环境的这种变化，居委会采取了一系列能动的策略来排斥社工站，试图与社工站“抢活干”,从而出现了 “再行政化”的趋势。对L街道的新体制运作的观察表明，自从社工站体制被引入之后，基层治理中出现了某些微妙的冲突。用一位社工站社工的话来说，“如今，居委会的许多事务被剥离出去，那么居委会还需要那么多人吗？但是，居委会的人就有一种自然的反应，认为是我们把事情剥走了，是我们社工抢了他们的饭碗。按照规定，我们是居委会的合作者。

　　我们站里的社工要与居委会干部有联系。于是，他们就有一种感觉，仿佛是我们社工在领导居委会，因为是一个社工对应三五个居委会”。田野观察也表明，在新体制下，居委会开始积极排斥社工站，努力合理化并重建其与街道办事处的行政联系。一位居委会委员就抱怨说，“一站多居是我们街道的创新，但是这个模式比较超前，并不符合当前的实际情况。实际上，减负不是说减就减的，居民区的事情样样都要管的。居民找上门来，你不能说这个事情我们不管，只要他们在这里，我们就都要管的。不能讲我们减负了，就什么都不管了”。另一位居委会委员则说，“我们的体制是个倒金字塔，从钱、人和地位上来讲，市、区里都是最多的，下来是街道，最底层是居委会，但他们所有的任务都还是要居委会来做。我们名义上是自治组织，还不如直接把我们叫做行政组织”。专业化导向的社工站和属地的居委会之间似乎陷人了某种冲突和竞争的关系。为了实现行政管理与居民自治的再平衡，2009年以后，上海的居委会建设政策开始进行调整，不仅提倡为居委会“减负”,而且强调“增能”,以避免居委会在社区自治事务中流失其影响力和主导权。实际上，2006年以来，作为对居委会边缘化现象的回应，许多街道在社工站的建设中已经采取了 “选聘合一”的方式，即社工站的成员和民选的居委会成员实际上是“两块牌子，一套人马”。新时期的基层自治工作开始强调居委会的自治能力而非“选聘分离”或“议行分设”,目标是重建居委会在基层治理结构中的法定核心地位？

　　四、结论与简要讨论

　　不管是把原来居委会的行政功能转向社工站，还是承接给更为专业化的社工组织，基层治理过程的“社工化”都曾被认为是社区治理的一个积极的改革取向，它为基层治理的专业化和基层自治的社会参与开辟了一个新的空间。在新的体制下，街道对社工站和居委会工作具有指导职能;社工站接受街道办事处委托的社会行政性、服务性、公益性任务，通过整合社会服务资源，让居民享受到更专业的服务;居委会则配合社工站的工作。这种创新模式可以重新整理政府行政管理与居民群众自治之间的关系，从理论上说，它不仅能够促使基层群众自治迈向“社工模式”和“志愿模式”,也能够推进基层行政管理的流程再造和行政服务的专业化水平，甚至有助于提升基层社区的邻里社会资本。尤其是在基层政府看来，以社工站取代或者补充居委会在基层治理中的不足，不仅彰显知识化专业化优势，而且能够提高社区工作站的办事效率，节省人力成本。本文并不否认通过社工站来促进居委会“去行政化”的合理性，但我们试图展现这一实践过程的动力机制及其复杂性。初步的经验观察展示出基层治理的组织形式选择背后的多重逻辑。建立社工站、为居委会减负，使之从之前的科层组织模式过渡到志愿参与模式，这似乎是基层政府效率和理性逻辑使然。在L街道所出现的“一站多居”体制，实际上是按照社工站提供服务的成本、效率和规模进行科学测算，按功能和效率进行合理布局的结果。然而，在现实中，这种选择深受权力导向的组织策略行动的影响，因而交织于权力逻辑之中。一些居委会采取“再行政化”的行动策略、“抵制社工站”,这就在很大程度上制约了专业化导向的社工站体制，并使之难以如期运作，结果是基层治理体制选择难以切实地从科层组织模式转换为社工和志愿参与模式。这种现象也契合了已有的一些观察：居委会具有行政权力再生产的倾向，尽管国家赋予居委会以新的组织要素，但是这些要素实际上很难构成组织实质上的改变，更无法形成对于既定组织格局的挑战。

　　那么，居委会的这种特定的行动策略的根源何在？毋庸置疑，这与相关法律制度的模糊性有关。根据我国的《城市居委会组织法》，居委会有协助政府开展工作的职责，居委会必须协助承担行政性任务(如公共卫生、计划生育、维持治安等)。由于缺乏细节性的法律规范(尤其是《社区法》),这就为政府向基层摊派行政事务以及居委会的行政化取向提供了制度空间。当然，这种状况也反映出基层治理难以完全进行细致的功能和结构区分。换言之，基层事务的属性决定了治理的专业化取向有其内在的限度。的确，不管是社工站的社工还是居委会成员，都认为决策和执行难以区分，社工和居委会的工作分配是“你中有我，我中有你”,“分工不分家”。除此之外，人们也可以把这种现象归咎于“路径依赖”或者某种自发参与传统的缺失或“志愿精神”的供给不足——正是因为社区内部缺乏自治精神，居委会在被社工站边缘化之后出现行政再依附的态势。

　　从根本上说，基层治理的这种组织困境，可能还根植于居委会、政府和社区之间在历史上形成的一种特定的非对称性的二元资源依赖结构。一方面，居委会需要从政府那里获得工具性资源，包括办公经费、办公场地，以及居委会成员的工资、福利等;居委会开展工作所需要的一些政治资源，如组织资源(党组织)和行政权威也都来自行政体系。而政府之所以为居委会提供这些资源，乃是因为居委会具有在地化的行政协助之功能。另一方面，居委会需要从社会中获得合法性资源，包括社区居民的参与和认同。两种资源对于居委会都是不可或缺的，而居委会获得合法性资源的前提，就在于能够利用工具性的行政资源为居民的一些公共福利事项提供服务。在居委会与其组织环境之间的这种复杂的、非对称性的资源依赖结构下，社工站的改革反而激发了居委会的再行政化的策略行动，其实质是通过承担更多的行政事务实现自我增权，这可能是基层自治难以真正摆脱“科层组织模式”的根源所在。

　　实际上，基层治理的实践并不缺乏成功的制度变迁。在组织现实中，自愿的、富有活力的、内源的参与能够摆脱“寡头统治铁律”在资源依赖结构(从而是权威来源结构)发生变化的条件下，居委会告别“科层化”是可能的。组织形式演化存在丰富的差异性，其背后的机制无疑需要进一步加以考量。如同Paul DiMaggio等制度主义者所说，制度安排和组织设计并非铁笼，场域中的制度压力未必自然带来组织的顺从行为。不管怎样，制度选择理论和资源依赖理论可以帮助我们重新思考和评估组织设计中那些潜在而重要的政治和利益因素。毕竟，在制度选择的过程中，理性或者效率并非决定着组织选择的唯一动力，组织的制度变迁逻辑还包含着复杂的权力逻辑。组织变迁的对象并非被动的客体，而是具有选择能力的、积极维护并再造组织间资源依赖关系的行动主体，这就在一定程度上说明了那些旨在推动居委会去行政化的措施是如何陷人困境的。

原文参见：刘春荣, 汤艳文. 告别科层?基层群众自治的组织变迁及其困境[J]. 当代中国政治研究报告, 2013(00).

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