案例|社区自治与共治的模式整合及其优化路径——以苏州市山池街道为例

社会组织案例观察

中国社会科学院大学（研究生院）社会组织与公共治理研究中心

社区自治与共治的模式整合及其优化路径——以苏州市山池街道为例

作者：林晓兰，上海应用技术大学人文学院副教授

叶淑静，上海海洋大学社会工作系讲师

原载于《学习与实践》2021 年 第 12 期

摘要

社区作为社会治理的基本单元，在社会治理重心下移的背景下，城乡社区治理效能关乎基层社会的和谐稳定。本研究基于苏州市山池街道居民自治与社区共治的基层实践，以整体性治理为理论基础，分析新形势下城乡社区整合型治理模式形成的驱动要素，从治理清单、服务供给、组织能力和治理单元等方面出发，探索基层治理中权责不对等、“悬浮式”服务、“游离式”参与和空壳化运行等诸多问题的破解之道，为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供可能路径。

中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十九大报告进一步提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。在十四五规划中，也提出了要“推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力”的要求。可见，创新社会治理、加强基层建设，已成为推进社会治理体系现代化的重要工作内容。社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理效能关乎基层社会的和谐稳定。因此，国内外学者从概念内涵及理论谱系、治理要素、治理机制、治理结果等多个方面对城乡基层治理进行了大量的研究。在社会治理重心不断下移的背景下，基层社会治理需要在内涵上明确其整合型属性，具体体现在由政府、社会组织、社区以及个人等多个主体之间通过沟通、协商与对话等方式，对社会生活进行引导和规范，进而最终实现公共利益的最大化。基于这种内涵界定，本文通过对苏州市山池街道（本文中的街道及社区均作了匿名化处理）的实地调研，系统探讨了基层政府整合居民自治与社区共治的创新动力、实践经验和存在的问题，提出相应的优化路径，为落实社会治理重心下移、推进基层社会治理体系和治理能力现代化，提供了可资借鉴的经验样本。

一、社会转型与基层社会治理的新形势

回顾改革开放以来的社会转型，整体把握城乡基层社区人口结构、资源结构及发展结构等方面的重大变化，是基层社会治理创新的时代要求，也是深刻认识我国新发展阶段、把脉中国之“治”的重大议题。从历时性角度看，国家与社会关系经历了单边吸纳、弹性依附、共建共享三大阶段，形成了从总体社会到整体性治理的演进路径。5我国基层社会治理变迁突出体现在以下三个方面：治理理念从“政府中心主义”到“以居民为中心”转变、治理环境从经济体制转轨到社会结构转型、治理主体从政府为主到多方参与。首先，传统的社区治理在理念上更加强调“政府中心主义”，即政府主导社区事务从需求表达到效果评价的全过程。社区治理只是政府依靠行政力量“由外向内、自上而下”重构“纵向到底、横向到边”的管理体制。社区被强制纳入政府的行政架构，居民的参与意识淡薄，参与意愿不足，主体性也就被湮没了。而“以居民为中心”是指将社区事务的决定权和行动权完全向居民开放，需求让居民表达，问题让居民讨论，活动让居民策划，公约让居民制定，服务让居民参与。这是落实“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系的应有之义。其次，受限于资源环境的瓶颈约束，传统依靠土地和投资驱动的粗放型经济发展方式难以为继，地方政府必须调整产业结构，促进区域经济的转型升级，以赢得发展空间，与新的经济发展空间相关联的社会结构转型对新的治理方式及手段挑战极大。第三，传统社区治理中的治理主体基本上十分依赖单一的政府主体，作为群众自治组织的居委会也往往被认为是基层政府的“一条腿”。随着物业公司的陆续进入、业主委员会的相继成立、社会组织的不断发展，社区内部的治理主体呈现出一元多方的特征。社区“多元共治”是社区多元力量的有机整合，要加强共治网络建设。城市社区中的治理结构转变，给基层社会治理带来多方面的行动困境，亟需从制度上促进社会组织有效协同治理。

山池街道位于苏州市高新区的中心地带，是高新区的重要窗口和核心板块，在抓牢发展机遇的同时，也同其他正在发展中的中国基层社区一样面临新的治理挑战。随着治理理念、治理环境和治理主体的多重转变，山池街道对城市基层治理体制做出了适应性调整，为居民自治与社区共治准备了现实驱动力。当前的山池街道处于经济转型期和快速城镇化时期，形成了外来人口涌入、本地农业人口市民化、本地居民与外来人口融合的复杂的社会治理格局，基层政府面临新的治理压力。山池街道过去一直以发展劳动密集型企业为主，导致大量外来人口涌入，仅街道所辖的枫林社区就有1.2万外来人口。如何保证这部分群体的日常生活需求及权益诉求，是当下社区治理必须应对的重点难点之一。笔者根据在山池街道各社区的调研发现，不少业委会和居委会之间的摩擦纠纷不断，业委会指责居委会行政干预，居委会指责业委会不听指导。许多业主不满物业管理现状，认为物业公司敷衍塞责、相互推诿。而物业惯用的挡箭牌就是“无执法权”或“无管理权”。在这种情况下，业主怒“炒”物业公司的案例在部分社区屡次发生。此外，随着“三社联动”“政社互动”等治理理念不断深入基层，山池街道主动引入专业社工机构并培育草根社会组织，而专业社工机构无法融入社区，草根社会组织难以维持生存，均面临可持续发展的问题。在当前“多重风险—临时信任”的格局下，社会组织在社区治理中既可以有效地联通个体与国家，也成为解决问题、重建信任的壁垒。种种现实治理困境表明，多方主体协同治理需更多力量推动才能得以实现。

二、社区自治与共治模式整合的地方性探索

对基层社区治理模式的探索一直是目前政学两界关注的重点。政府的组织形态逐渐朝着合作式整合、有限度竞争、管制与整合协调等方向发展。在以“居民为中心”的治理理念下，关照社区自治成为基层社区治理的共识。整体性治理期望建立部门内部的有效协调与整合，使多元治理主体交互渗透，从而让“一站式”甚至“一窗式”服务成为现实。山池街道经过多年的摸索，从常态化机制、项目化运作、协同化平台、制度化整合四个方面初步形成了居民自治与社区共治的整合模式，辖区内的多个社区获得江苏省和谐示范社区、江苏省民主法治示范社区、苏州市先锋社区等多项荣誉称号，进而为基层社区治理模式提供了可操作的实践样板。

（一）常态化机制：

社区自治与居民参与的四个步骤

随着原子化社会的到来，社区居民的“参与冷漠症”已成为当前居民自治工作中最突出的问题。社区内居民因职业、家乡等异质性较高，彼此间的不熟络使部分居民怯于融入社区、表达需求、参与社区公共事务。因此，围绕如何将社区自治变成居民自愿、自觉的行动成为山池街道开展社区治理的重要抓手。在具体的应对方案上，山池街道采用了“四个常态化步骤”。第一，面对社区居民参与不足的情况，街道通过线上线下发布资讯，如“海报+微信群”，让居民随时随地都可以了解相关信息，增加社区居民参与的可能性。第二，通过多环节邀请居民参与，如需求调研、活动策划等，让居民参与不再停留在口头上或者书面上，激发居民参与社区事务的积极性和主动性。第三，通过提升居民个人能力，如团队沟通技巧、行动学习能力培训，促进居民从被动的参与者转变为主动的实施者，在收获个人成长的同时带动社区的自治力量提升。第四，通过协助居民实现自我价值，如发掘和培育居民领袖、鼓励社区精英参与社区事务，增强居民在社区中的存在感、满足感和获得感。通过以上四个递进步骤，逐步推动居民从原来的观望者向参加者、策划者和组织者等多个角色转变，成功培养了居民积极参与社区事务的意识，为形成社区共同体、开展居民自治工作注入了活力。

（二）项目化运作：

社区“自治金”与居民微实事

近年来，项目化治理凭借其专业性、针对性、高效性等特征成为基层社会治理的重要实践手段。随着苏州市城镇化进程的加快以及外来人口的大量流入，山池街道所辖的社区形态差异明显，居住结构分层突出、外来人口流动频繁、社区管理任务繁重，呈现出“居民多层、利益多元、诉求多样”的特征。回应好广大居民的需求，培育居民开展民主协商的意愿，是实现居民自治的现实要求。为此，山池街道于2017年率先在全区建立了社区治理经费规范管理制度，即“自治金”项目制度。“自治金”项目的目标有三个：激发居民的自治活力，鼓励社区治理创新，实现自治主体的转变。“自治金”项目分为三大类，即居民自治项目、社区融合项目、文化娱乐项目，采取的是“1+1+N”的项目化运作方式，即1名专业社工+1个社区社会组织+N位志愿者，专业社工进行引导并提供技术支持，社区社会组织负责项目的开展，同时广泛发动社区居民作为志愿者参与其中。专业社工、社区社会组织、广大居民通过“自治金”项目凝聚在一起，寻找居民自治的切入点，使居民自治有了新思路和新途径。

（三）协同化平台：

多方联席会议与社区共治

综观当下基层社会治理现状，社区多种主体并存的局面已经形成，除了原来社区中代表政权力量的党组织和代表行政力量的居委会，又新出现了代表业主利益的业主委员会、代表市场力量的物业公司、代表社会力量的社会组织等等。多元主体在社区中的呈现形式是碎片化的，彼此之间相互独立，各司其职，然而在涉及共同利益时，又需要通力合作，遇到纠纷时，冲突也会出现。社区多元主体是居民在日常生活中必不可少的，但彼此之间存在一定的壁垒，使彼此的信息不能有效传递，进而导致基层社区治理呈现出“内卷化”的特征。山池街道主动利用自身的政治和组织优势，将碎片化的多元主体以及散装存在的平台进行整合，推动建立了社区专门的多元主体协商议事平台，即多方联席会议制度。在这一平台上，社区的多方力量在社区党委的领导下，可以充分表达自己的观点，听取不同的意见，对社区事务进行协商讨论，共同研究问题的症结所在，当场落实由谁负责解决，为更多的治理声音被听到提供了有效的平台。街道各社区还出现了其他形式的协商议事平台，如个别社区的“驻区单位共治协商会议”以及各种微信群，拓宽了协商议事的渠道。

（四）制度化整合：

“三会”制度与协同共治

项目化运作推动了居民自治，协作化平台推动了社区共治，但居民自治与社区共治是不可分割的，如何将两者整合在一起，真正实现社区善治是山池街道长期以来探索的工作。“三会”制度的落实，使这一想法得以真正实现。“三会”制度是社区听证会、社区协调会和社区评议会制度的简称。社区听证会是指政府有关部门在社区实施的项目涉及居民群众的切身利益时，在作出决策前，由居委会组织社区成员代表召开会议，广泛讨论并征询意见的制度；社区协调会是指针对驻社区单位与社区间、社区成员间的社会性事务或利益纠纷等，由街道或居委会组织会议进行协商解决的制度；社区评议会是由街道组织、居委会和居民代表公共参与的考核评议会议，评议对象通常涉及相关驻社区单位、居委会、业委会、物业公司等。“三会”制度的议题和内容并非是各自分割的，而是相互关联、相互影响的。如政府要在社区实施项目，为了保证居民的参与和保障居民的利益，就应进行事前听证；在实施过程中，如果引起矛盾冲突，则需要有人出面组织协调；对于项目实施的结果或各单位的工作表现，就可以进行事后评议，以起到督促改进的效果。此外，街道推进选聘分离制度，将社区居委会的产生和社区工作人员的聘用区分开来，社区居委会成员由社区居民选举产生，社区工作人员由街道出资、居委会聘用，由专职社区工作者供职。社区工作者职业化制度，是由社区工作者任职资格、职业准入机制、教育培训体系、待遇标准和考核评估等构成。通过这样的方式推动社区自治与共治的互融互嵌，进而在制度上实现一种整合型的基层社区治理模式。

总体来说，山池街道的社区治理形成了一种复合型的运作网络模式，表现为一种由多种关系构成的纵向网格和由专业性团队参与的横向网络相结合的有机整体。在纵向网格上，按照“一张网格管治理”的要求，街道已经建立“街道—社区—小区—楼栋”四级网格体系，形成了街道主导、社区指导、小区落实、楼栋跟进的四级工作机制。在横向网络上，街道于2013年成立社会组织服务中心并积极引入专业性团队入驻社区，如引入专业社工服务中心承接“社创空间”。街道以89个小区网格为基础单位，明确管辖范围，梳理责任清单，对小区事务做到靶向精准、边界清晰，将综治、安全、社保、卫计等多种类型的社区网格整合在基层社会治理“一张网”中，真正实现了“小事不出网格、大事不出社区”。

三、社区自治与共治模式整合的体制性困境

通过一系列制度设计，山池街道为居民自治与社区共治创造了一个协同创新载体和活动平台，在体制机制上基本实现了居民自治与社区共治的有效衔接，两者在社区治理过程中的相互配合，有力地促进了社区组织体系的完善和公共服务能力与治理水平的提升。但实现自治与共治整合模式的有机结合与协同推进并非一个一蹴而就的过程。从调研结果来看，山池街道仍然面临着居委会的权责不对等、全科社工的“悬浮式”服务、社会组织的“游离式”参与和治理单元的范围过大等问题。

（一）权责不对等：居委会的角色迷失

居委会作为群众自治组织，其在城市社区治理中有三重身份：居民权利的代言人、社区公共服务的供给者和政府事务的助手。在“压力型政府体制”下，各级政府为了完成上级交代的任务和指标，会将任务层层量化分解下放，并辅之以政治和经济方面的考核奖惩。作为区政府的派出机构，街道办事处同样需要完成上级组织部门分解下放的大量行政性事务与工作任务。然而，街道办事处工作人员不足、专业性不强，基层社区工作的繁琐复杂，造成了他们在社区工作上所能够付出的精力受限。街道办事处对上级安排的事务性工作已经疲于应付，自然也就没有更多的精力去提供优质的社区公共服务。正是由于基层社区工作者的精力和能力是有限的，基层行政工作存在的体制惯性，使得街道有机会、有条件将各项任务指标进一步分解，然后安排给社区居委会，建立相应的考核体系，对居委会进行绩效评估，并与居委会干部的收益挂钩。当前，山池街道的社区居委会承担的工作任务多达100多项，涉及计划生育、环境卫生、综合治理、社会保障、文明创建、取证盖章等十多个门类，这些任务都是相关职能部门或基层政府委托或交办的，居委会对此只能按要求落实。当真正面对居民自治与社区共治事务时，居委会往往有责无权，心有余而力不足。居委会的权责不对等是其角色迷失的重要原因。

（二）“悬浮式”服务：

全科社工的供需脱节

面对居委会行政化倾向严重的问题，苏州市近年来进行了一系列改革创新，其中最典型的就是探索推行“全科社工”模式，以期将居委会的行政工作和自治服务工作分割开来。山池街道作为试点街道之一，一直在探索改进“全科社工”模式。部分社区正在进行片区联合式的服务中心建设，即在一个较大片区内设立服务中心点，由全科社工组成的工作队伍集中处理片区内的社会性事务。此种工作方式的出发点，是节省时间、精力和人力，以便更好地做好自治与服务工作。事实上，进行工作分割的目的并不在于将居委会行政工作与自治服务工作割裂开来，而在于把两者的关系理顺，进而实现具体事务上的协调合作与密切配合。但在实际工作中，依然存在一些难以彻底根除和避免的顽疾。一方面，社区的行政事务过于繁琐，全科社工难以承担全部工作，导致分割行政工作与自治服务工作的目标并未达到。当片区范围较大时，居民获取社区服务的交通成本和时间成本会增加，导致部分居民不方便或不愿意参与其中。另一方面，全科社工提供的是“悬浮式”办公室服务，社工在服务中心为居民提供服务，而且提供的服务更多的是政府委托或下沉的事务，也就造成居民服务的理想效果与实际效果存在落差。不可否认，全科社工模式为部分居民提供了便利服务。但同样面临不可忽视的问题，即居民自身的需求由谁来了解，由谁来满足，也即是说，服务供给的内容、方式和质量，与社区居民的期待是否一致，社区居民需求能否得到充分满足。居民需要的是贴近自身实际生活需要的落地式服务，但全科社工的服务供给与居民的服务需求之间存在脱节，且难以在短时期内得到彻底改变。

（三）“游离式”参与：

社会组织的能力欠缺

山池街道在整合居民自治与社区共治的实践过程中，非常重视社会组织的参与，希望社会组织在社区治理中发挥有力的助推作用。一方面，积极培育社区社会组织，帮助它们做备案登记，使其成为相对正规化的社区治理参与主体。如枫林社区成立了万家乐老年人护理行动队、爱心妈妈团等6家社区社会组织。另一方面，积极引入专业社会组织，希望依靠其专业性服务和规范化队伍为社区治理培育自发力量，带动居民参与居民自治与社区共治。如青年社区引入众合公益、蝴蝶妈妈等专业社工机构入驻社区。截至2017年，山池街道已成功培育出80多家社区社会组织，引入10多家专业社会组织。苏州高新区自2012年起打造区级社创空间，不断探索社区治理“三级生态圈”机制，截至2018年11月，全区已基本实现区、镇（街道）、村（社区）三级社区治理创新发展空间全覆盖。然而社会组织的快速增长与其参与社区治理的实际效果之间存在较大反差。调研发现，上述两类社会组织在社区治理中都存在局限性和可持续发展问题。社区社会组织虽然脱胎于社区内部，拥有极强的内生性，但是专业性偏低，主要还是以成员的“自娱自乐”为主，其实际参与社区治理、社区服务的核心场域、有效路径、项目落地的能力较弱，在回应社区整体性需求等方面经常“失灵”，在社区服务、社区治理中呈现出虚弱状态。专业社会组织通常因为政府项目接包才进入社区，尽管拥有一定的专业性，也会因为项目过多难以专心投入，又因环境不熟难以高质量开展活动，导致嵌入性偏低，在社区治理中呈现浮动状态。理想的社会组织，即高嵌入性和高专业性的社会组织在社区治理中极为少见，而且还有许多低嵌入性和低专业性的社会组织存在。总体而言，社会组织在社区治理中尚处于一种低水平、低嵌入的“游离式”参与状态。

（四）空壳化运行：

治理单元的范围过大

当前城市社会的治理结构大多采取“两级政府、三级管理、四级网络”的形式，市级政府发挥统筹管理功能，区县政府占主导地位，街道（乡镇）担主体责任，村居社区落实基础工作。但社区并非在任何条件下都是有效的治理单元，社区划分通常从便于行政操作或节约治理成本的角度进行考量，这样就导致规模较大、人口较多的社区难以实现有效的自治与共治。随着社会治理重心的下移，我国城市社区呈现出治理单元和生活单元的二重性，二者之间产生的张力带来了社会治理的难度。以山池街道下辖的金山社区为例，该社区面积为3.52平方公里，拥有34个住宅区，1.3万户居民，3.4万人口，其中新老苏州人各占一半。自2013年开始，金山社区推行“一居多站”模式，将辖区划分为五大片区，每个片区设立一个工作驿站，社区工作人员由街道党工委委员牵头进行分工，分五组对口协调各驿站的日常工作。“一居多站”模式在本质上属于干部片区包干制，但在实际运行中存在难以规避的难题。首先最明显的问题就是治理单元依旧过大，每个片区仍旧有六七个小区，片区干部既要承担居委会的条线工作，又要处理片区的日常事务，在实际工作中存在精力、时间及能力不足等问题。其次，居委会的工作人手有限，片区干部不能天天驻扎在工作驿站，仅留一人值班的工作驿站常常处于空壳化运行状态，难以发挥实际作用。最后，工作驿站虽然设在居民小区中，但是工作人员始终在驿站内办公，没有下沉到小区内部、居民家中了解居民的实际需求。科学合理地设置治理单元，对于顺利推进社区治理、完成社区治理目标、取得理想治理成效、实现有效治理有着至关重要的作用。社区治理单元是连通街道办、居委会、社会组织和居民群众的行动场域，也是国家、社会、市场与居民之间重要的力量联结点。设置合适规模的社区治理单元，需要考虑具体社区的实际状况，包括社区区位、类型、人员机构、资源禀赋、外部支持等，从而在工作量、人员配备、工具选择等方面进行合理地统筹配置。

四、社区自治与共治模式整合的优化路径

居民自治与社区共治不是完全自发的过程，而是在外在推力和一套系统科学的机制运作中实现的。20世纪90年代，随着新信息技术的发展和运用，希克斯提出整体性治理理论，强调“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。整体性治理理论认为要在满足公众基本需求的基本前提下，去寻求政府部门内部或政府部门与企业、社会组织之间的整合，以期实现社会治理创新。强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑，使整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的网络治理结构。18整体性治理范式为我们提供了新的思路和路径：树立现代化的治理理念、推行“互联网+政务”、强化监管、加强多元主体协同等。山池街道从治理清单、服务供给、组织能力和治理单元等四个方面入手，通过实施一系列具体的优化举措，推动了居民自治与社区共治的整合模式从“有形无神”走向“有形有神”。

（一）治理体系有机重构：

治理权责边界与治理清单划分

我国社会治理总体模式的突出特点是“条块结合，以块为主”，但是越到基层越容易出现“条块不分”的情况，“上面千条线，下面一根针”是社区工作最真实的写照。当前的社区治理普遍将不同类型、不同属性的工作任务混杂在一起，社区治理的模糊性与清晰的边界要求之间不可避免会相互冲突，导致社区治理的“不可治理性”。在调研中发现，居委会反映最突出的问题是自治、服务、行政等多项工作繁琐沉重而又难以分割，居委会在人少事多的情况下，只能自行权衡工作的轻重缓急。一般而言，在社区工作统筹安排和落实推进的过程中，根据工作任务的紧急程度、工作性质的不同、工作任务的重视程度，特别是上级单位的行政压力，可以分类为重要且急迫、重要不急迫、不重要但急迫、不重要也不急迫四种类型。在社区治理工作的实际操作层面，往往会优先选择那些重要且急迫的工作任务，而将不重要、不紧迫的工作任务放到最后解决。这样，那些看似不重要、不紧迫的日常工作任务，也是社区公共服务、公共生活中需要给予关注的内容，就在长期的搁置中被忽视了。尽管社区工作繁杂琐碎，但做到繁中有序、杂中有规、琐中有制、碎中有律是有效治理的内在要求。正是对平常且繁琐事项的妥善处理体现着社区工作的重要意义，考验着社区工作者的能力和社区工作的质量优劣。从表面上看，居委会拥有一些自由裁量和自主行动的空间，但在“压力型体制”之下，居委会工作更倾向于“重行政轻治理”。从理想类型的角度看，当前社区治理可以分为三个治理重点，即公共服务、居民自治与社区共治，分别对应服务治理、生活治理和协商治理三项治理内容。因此，推动居民自治与社区共治的整合发展，并非仅仅通过动员居民参与和吸纳多方主体参与就可完成，而是应该根据治理清单的不同划分类型，厘清各参与主体的权责边界，在保证各参与主体独立性的基础之上，通过多元主体协同共治推动社区善治的实现。

（二）治理重心有序下沉：

需求精准识别与供需精准对接

社区公共服务的基本原则是依照公共性的需求提供，但多样化的社区特性、复杂的社区结构使社区公共服务难以通过“一刀切”的方式得到满足。从山池街道的实际情况来看，大致可以分为动迁小区和商品房小区两种类型，在各小区中又可根据年龄结构、文化程度、经济状况等标准划分出不同类型的居民群体。因此，各小区、各群体的公共服务需求的具体要求及侧重点也会不一样。这就要求社区工作人员能够真正下沉到社区内部，精准识别居民的真实需求，并根据社区居民的实际需求进行有的放矢的服务供给与需求满足。如镜湖社区开展的四点半学校，满足了“双职工”家庭帮带小孩的需求。当然，识别需求并提供服务其实是一种被动的、基本的供给形式，还有很多居民的需求实际上处于一种隐性状态，居民对需求有所感知但并未凸显出来，需要在外部力量的介入下得以发现并得到重视。如许多退休老人其实有很强的再社会化需求，但因为条件所限或信息不对称等原因并没有明显的显性需求表现，这时社区工作人员的主动发现就显得尤为重要。其实，不论是社区公共服务需求的识别还是引导，本质上都是在进行生活治理，最重要的前提是需要社区工作人员走进居民的日常生活，精准识别社区居民真实需求，并结合社区工作模式、工作机制动态调整工作的方式方法，有效提高资源的利用效率和配置的灵活度，从而使社区服务工作更加契合居民群众的实际需要，做到更加高效和精准，将“悬浮式”服务转变为“落地式”服务。

（三）治理能力有效提升：

组织能力构建与资源优势互补

发展社会组织能够促进社区有效治理，已经成为一个共识。因为社区社会组织嵌入性强但专业性低，专业社会组织专业性强但嵌入性低，两者在社区治理中所起到的作用十分有限，取得的成效并不理想。城市社区协商民主无论是在实践层面还是在制度层面都显得相对滞后。已有学者提出增强专业社会组织的嵌入性和增强社区社会组织的专业性作为应对策略，但这仅仅是学理层面的考量结果。从实际工作来看，可以让两类社会组织配对合作，实现优势互补，提升各自所欠缺的能力。具体而言，专业社会组织可以通过培育孵化社区社会组织实现在社区内部的组织嵌入、人际嵌入和服务嵌入，而社区社会组织则可以在专业社会组织的指导带领下，逐步在公共服务提供、公共利益表达以及公共精神传递等三个方面得到能力提升。社区项目制治理是当前城市基层社会治理的重要形式，这种形式正在将社区治理从“唯制度主义”推向“制度—行动主义”。项目制其实也是融合社区社会组织和专业社会组织的可能切入点。在社区项目具体运作过程注入专业社会组织力量，将社区社会组织的嵌入性与专业社会组织专业性进行对接融合，通过两者的有效链接、资源共享、优势互补、功能互促，实现社区治理能力提升，推进有效治理。

（四）治理效能持续彰显：

治理单元化与治理规模适度

社区通常被认为是社会治理的基本单元，但从多地的调研结果来看，治理单元过大恰恰是制约居民自治与社区共治的重要因素。在山池街道，许多社区都是由原来的小社区合并而来，内部的结构存在十分大的差异，不同类型的居民之间容易产生集体行动困境。在此种情况下，化小治理单元就显得尤为重要，因为只有便于开展自治的半径才是有效规模。南通市崇川区的社区邻里建设创新就是在社区内部重新划分出若干个邻里，在邻里层面开展自治工作，在社区层面开展共治工作，依托街道-社区-邻里的三级治理体系，将居民自治与社区共治进行有效整合。当然，适度规模的基本治理单元不可能有完全统一的标准，但是在社区内部划分出更基层的治理单元，是当前整合居民自治与社区共治工作的重要手段。在划分时，既要考虑到党组织联系群众的方便程度，又要考虑到居民自主服务的意愿范围，在实现规模适度的同时也能够兼顾治理质量和治理效能，既聚焦重点领域又覆盖整体而不遗漏重要方面。此外，还需注意的是，中国的居民自治一般不可能是完全自发的行为，更可能是精英组织引导下的自治，所以吸纳更多的社区精英加入，进行社区精英主导治理，是激发居民自治活动，提升居住自治水平的可行路径。

五、结语：迈向社区治理体系和治理能力现代化

整体性治理框架强调合作性整合，依赖信息技术的运用，期望相关治理主体在应对复杂公共事务时能够具有战略视野并能够作出科学决策。在此框架下，社区自治和共治模式可以尽策。在此框架下，社区自治和共治模式可以尽最大的可能整合政府各部门内外部的资源，形成政府与企业、社会组织和居民个体之间的联结，共同实现优化公共服务的目标。通过部门的协调与整合，解决了资源与服务碎片化的问题，但对多元主体共同参与的强调，也带来了基层社会治理中相应的权责不明等次生效应。因此，必须重新梳理各主体的主体责任与彼此之间的合作关系，进一步推动政府部门和社会组织、社区居民等社会治理主体间的良性互动和合作共赢。

作为联结居民与社会的中介，社区是国家与社会的接口，也是体现基层社会治理创新的窗口。厘清社区中盘根错节的关系网和利益格局，使社区自治与共治这张交织的网发挥更大的作用，就需要始终立足社区，以居民的公共需求为出发点和合作基础。当前的社区治理正处于治理主体多方并进、客体多样化存在的状态中，基层治理的首要任务就是解决社区活力与社区秩序的张力问题，而居民自治与社区共治的整合模式便是一剂良方。在实际运作中，这两个方面都不可能一蹴而就，达到有自治有共治的社区治理模式更是需要持续的投入和改进。为了真正落实社会治理重心下移，苏州市山池街道采取了一系列保障制度推动居民自治与社区共治的整合发展，在一定程度上实现了社区的有效治理。但是，作为基层政府自我改革的尝试，这项社会治理创新工作仍然受到一些结构性条件的制约，如社会组织的培育不足，社区居民的参与不力等顽疾。从“有形无神”到“有形有神”的社区治理，不仅仅在于一味地强调居民参与和发挥多方主体的作用，而是应该做出系统化规制，从治理清单、服务供给、组织能力和治理单元等多个方面入手，为居民和多元主体提供治理空间。社区自治与共治的整合模式，是构建社区治理共同体、推进基层社会治理体系和治理能力现代化的重要议题。

因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。

公共治理 | 政社合作 | 政策建议 | 社会组织

关注公众号获取更多内容！