福利改革的政治分析：制度设计、制度绩效与政治信任

编者按

文章旨在研究福利制度是否以及如何促进政治信任，并将制度绩效、福利偏好和公正效能感作为中介变量检验福利项目（自变量）与政治信任（因变量）之间的关系。文章运用倾向值匹配分析发现，福利制度总体上提高了政治信任，普惠性福利比选择性福利更能获取政治信任，豁免性福利比转移性福利发挥更稳定的促进作用，中央和地方存在“中央高，地方低”的层次化政治回报。通过因果中介分析发现，制度绩效是福利强化政治信任的核心机制，福利偏好是加强政治信任的次要机制，公正效能感不构成福利提高政治信任的中介机制。该文具体如何，尚待诸君评议。（政治学评介编辑部）

  作者介绍 

孟天广，清华大学社会科学学院副院长、政治学系长聘副教授。

摘要与关键词

通过福利制度实施再分配被认为具有维护政治社会稳定、保障社会公正和塑造合法性等功能。近年来我国实施“民生导向”的福利改革反映了国家-社会关系在分配政治维度上的历史回归，因而本文聚焦再分配的制度设计和制度绩效考察了福利改革的政治效应。倾向值匹配分析发现，福利制度有效地强化了政治信任，但提升效应存在结构性差异，其政治回报存在“央强地弱”的层次化现象。制度设计约束着再分配产生政治信任的效应，普惠性福利的政治回报高于选择性福利，豁免性福利比转移性福利的政治回报更稳定。该文基于因果中介分析进而考察了制度绩效、福利偏好和公正效能感传递福利生产政治信任的机制性作用，发现再分配产生政治信任的首要机制是制度绩效，回应福利偏好次之。因此，通过福利制度推进共同富裕取决于福利制度的优化设计和再分配过程的有效治理。

关键词：再分配；政治信任；福利改革；制度设计；因果机制

正文

一、引言：分配政治视角下的

“民生导向”福利改革

改革开放以来，我国的福利制度在经济发展的不同阶段经历了多次变迁。在确立了社会主义市场经济制度后，我国政府采取了一系列有利于实现“靓丽”经济增长绩效的政策选项 ，实施“效率优先，兼顾公平”的分配政策。从转型后果看，我国经济增长迅速，已经成为世界第二大经济体，然而，伴随着人均国民生产总值的几何级增长，经济不平等却有所上升，形成所谓的“不均等的增长” 。面对转型期经济和社会不平等的积累，以及公众对福利制度的偏好提升，我国政府自上世纪末即着手调整发展模式以回应不平等，并开展了一系列“民生导向”的福利制度改革，引起国家-社会关系在“分配政治”维度上的历史回归。

“民生导向”的福利改革反映了我国治理转型的演变趋势。一方面，伴随着改革深入，不平等的深化正在从“客观事实”向“社会事实”转变。近年来，不平等为社会各界广泛关注，成为公共舆论的热门话题，公共空间要求反思“效率与公平”之关系的声音此起彼伏。民意调查也发现，贫富差距扩大、收入分配、社会保障等议题被公众广泛视为社会转型的重要挑战，应得到政府的优先重视 。另一方面，快速的社会转型为国家治理提出了新需求。转型社会中，政治经济制度的快速变革极大地驱动着社会偏好的转变，公众评价政府作为的标准大幅提高。在很多转型国家，急剧变化的经济转型通常产生意料之外的财富分配后果，一些社会群体的基本需求未得到满足 ，长此以往会导致人们改革愿景的幻灭。国际经验表明，伴随着经济发展和工业化的加强，公众对教育、医疗等公共产品的需求会大量增加，政府面临的首要任务是提供一系列基本的公共产品以保证深化改革的政治支持。

近来我国政府试图通过重构福利制度以有效回应大众对不平等日益加剧的批评和对社会公平的诉求。从国家社会关系的角度来看，福利改革正是我国政府以发展“民生”来获得政治支持的治理调适。福利制度被认为可以为公众提供社会保障和风险保护，为维持政治社会稳定、加强社会团结和保障社会公正提供制度保障。通过福利改革，我国政府试图在维持经济发展的同时，尽可能地将经济增长的成果溢散到所有社会成员，确保经济增长和转型公正“兼得”，从而获得广泛的政策共识和政治支持，其最终目标是在新时代构建政治信任的福利制度基础，这正是福利制度改革背后的政治逻辑。

政治信任作为一种理论概念，对于理解转型中国的国家社会关系至关重要 。政治信任体现着人们对政府的认可和支持程度 ，被视为政治合法性的实证测量。它是联系个体公民与政治系统的纽带，是政府公信力的微观基础 。现有研究对我国政治信任的解释涉及政治文化 、政府绩效 等方面，本文试图在福利改革背景下讨论民生政治的政治效果，即福利制度是否以及如何促进政治信任。简言之，本文将通过实证研究回答下列问题：（1）“民生导向”福利改革对政治信任产生了什么影响？（2）福利项目的类型学及其生产政治信任的异质性效应？（3）再分配生产政治信任的作用机制是什么？本文在此基础上考察福利改革的政治效应，从制度绩效、福利偏好和公正效能感三个维度检验机制性效应。探讨这些问题不仅有助于理解民生政治的政治逻辑，更为通过福利制度调适实现共同富裕提供了实证证据和理论依据。

二、福利改革与政治信任：

一个理论框架

（一）福利制度的政治功能

经济史学家波兰尼（Polanyi）指出，市场经济制度的构建是由两大截然相反的力量所推动的：其一是市场力量的释放；其二则是社会保护（福利）体系的构建 。市场经济体系与社会保护体系的二元发展是发达国家社会经济可持续发展的奥秘。市场经济尽管空前地释放了物质和人力资本，优化了资源配置的效率，然而它同时也历史性地加剧了个人和社会所面临的风险，而社会保护体系便是人类社会抵御市场风险的不可或缺的制度安排。除了为人们提供风险保护和强化再分配的功能外，福利制度更作为一种基础设施性制度安排为现代国家提供了必要的构造，这种构造不仅强化了国家解决社会问题和促进经济发展的能力，更为维护国家的政治稳定、加强社会团结、保障基本公民权和社会公正提供了制度保障 。

改革开放以来，我国福利制度经历了与经济制度同等剧烈的大转型。改革前我国确立的社会主义单位福利制度逐渐解体。改革早期选择了生产主义式的福利制度 ，“生产主义”取向的福利制度服务于经济增长目标，重视家庭和非正式社会保障网络的作用，政府在社会福利领域的投入相对较少。过去十多年中，我国政府认识到“经济中心”发展模式的局限性，进而强调发展“民生”的政治目标。近年来，我国在民生领域相继实施了一系列改革，目标是通过社会福利来再分配改革收益，确保经济增长的成果惠及大众，尤其通过对转型中利益受损群体、经济和社会弱势群体的再分配以改善生活水平和发展机会。简言之，实施“民生政治”充分反映了近年来我国国家-社会关系在“分配政治”维度上的历史回归。

现阶段“民生政治”的发展主要表现在两方面：一方面，我国政府自1998年起加快了福利制度建设的步伐。我国政府连续启动了教育、医疗、住房、养老、低保等领域的福利改革，在养老和医疗领域重建了社会保险制度，而教育和住房领域则选择了市场化和社会救助结合的制度，对于贫困人群实施精准扶贫，通过设立最低生活保障、社会救助等社会救助项目。另一方面，逐步确立了政府在社会福利供给中的核心地位。与20世纪各国社会支出的大幅提高不同 ，我国长期以来的财政支出结构偏向经济建设，而在民生领域的财政支出总量较小，比重较低。近来这种局面有所改善，政府从公共财政上在民生领域大规模增加投入，社会支出占GDP的比重和占公共支出的比重得到大幅增长。 

（二）福利制度与政治信任

社会福利与政治信任的关系在政治学界引起较多关注 ，然而对这一主题的实证研究仍然非常有限。现有研究表明社会福利政策的实施对于促进人们对政治系统的信任至关重要，是现代国家政治合法性的基础之一 。再分配与信任存在彼此强化的关系：被高度信任的国家对弱势群体也承担高度责任，这些国家更易于再分配财富，因而也就越能提高信任，而信任又反过来促进财富的再分配。反之，如果公众缺乏对国家的信任，福利制度也将失去政治支持而难以为继 ，甚至任何福利制度的改革尝试将陷入僵局。

一些研究讨论了个体再分配经历对政治信任的影响。Tyler等发现当人们从政治机构接受公共服务时会变得更信任政治机构 ，这一结论也为Miller 和Listhaug的研究支持 。Kumlin系统检验了福利经历对政治态度的影响，他发现再分配的受益者比未受益者信任执政党和政府。通过建设强有力的福利国家，瑞典、芬兰等欧洲国家赢得了公众对政府的广泛信任 ，新近研究将这一结论推广到大多数福利国家 。

发展中国家的研究也表明福利项目在强化执政地位和维护政府合法性上具有重要作用。拉美的研究发现，在那些政府未能有效提供教育、公共卫生和打击犯罪的地区，政府的合法性因为公众不满而大打折扣 ，现金转移等扶贫计划是墨西哥执政党赢得选票的重要手段 ，而对非洲国家的研究表明，可信的再分配承诺承诺及再分配政策实施是执政党获得公民支持的关键 。现有研究还强调再分配项目异质性的影响。不同再分配项目对信任施加着不同影响 ，对技能培训的公共投入强化了信任的积累，而消极的社会转移则削弱了信任。Kumlin根据风险的可见性区分了两种再分配经历：转移支付和人力服务，转移支付对政治信任的影响强于人力服务，因为通过转移支付接受再分配的风险更易于识别。

（三）福利制度影响政治信任的机制

如果再分配能够强化政治信任，那么发挥作用的机制是什么呢？现有研究提供了诸如政府绩效解释、福利偏好解释和程序公正解释等。首先，政府绩效解释认为政治信任是人们对政治制度和政府的绩效和可信性的理性评估，是人们对政府作为是否促进自我利益的理性评估，是一种策略性信任。当人们觉得政府工作优秀时，或者政府绩效与公众期望一致时，他们就相信政府 。我国的相关研究也支持政府绩效提升政治信任的假设 ，并讨论了经济绩效 、公共产品和社会福利绩效的影响，政府在社会福利领域的客观绩效和主观绩效都有助于政治信任的形成 。从这个意义上，再分配实际上促进了受益者的自我利益，使其感受到政府作为与其期望一致，提高了对政府实施再分配绩效的评价，进而形成政治信任。

其次，福利偏好也构成人们信任政治机构的原因，因为偏好政府承担社会福利责任的前提是大众认为政府具有可信性 ，能够胜任提供社会福利的职能。此外，福利偏好影响公众对政治体系之态度的另一个解释与“福利依赖”假说有关。福利依赖 假设接受了社会福利的公众会出于自利动机依赖于政府持续的福利供给，他们信任政府是指望政府能够不断加强社会福利的供给，从而确保从再分配中持续获益。

第三，再分配领域的政治过程的质量——尤其是程序公正在生成政治信任时发挥着的关键性作用。只有实施再分配的政治过程反映出高水平的政府质量 ，确保再分配的实施具备Tyler等人提出的“过程公正”原则，政治信任才能生成 。政治效能感可以被用来衡量公众对政治过程的认知，根据政治效能感的经典研究，政治效能感反映公众对政治过程和输出是否公正的判断 ，而公正效能感指公众在社会公正领域的政治效能感，反映人们对社会福利相关政治经历的认知。本文利用公正效能感这一概念来衡量公众对程序公正的判断。

三、研究设计：数据、测量与方法

（一）数据来源

    数据来自2009年“不平等与分配公正调查”和2015年中国城市治理调查（CUGS）。前者由哈佛大学怀默霆教授和北大国情中心设计并实施。该调查旨在了解改革开放以来，我国公众的政治信任、对分配正义和再分配的态度、对福利改革的认知和再分配参与状况，为检验本文理论提供了独特数据 。2015年CUGS由清华大学数据治理研究中心联合北大国情中心设计并实施，该调查在我国城市地区抽选随机样本旨在了解城市空间的公共参与和社会治理。两项调查均采用分层多阶段、与单元格人口密度成比例的GPS/GIS辅助区域抽样方法，这种抽样方法有效解决了传统户籍抽样中人户分离以及行政区域抽样中边界不清等问题。2009年“不平等与分配公正调查”在全国23个省市区共抽取4279位受访人，完成访问2866位，应答率为66.98%；2015年中国城市治理调查覆盖24个省级单位，50个市级单位，抽取样本5525个，完成样本3513个，有效完成率为63.6%。 

（二）变量界定及测量

“福利项目”是自变量，2009年调查中测量了公众是否享有养老保险、医疗保险、义务教育免费和最低生活保障（简称“低保”）等项目的情况，享有则编码为1，否则为0。2015年调查中了解了城市居民享有养老保险、医疗保险和最低生活保障等福利项目的情况。

政治信任是结果变量。根据现有文献，机构信任是测量政治信任的常用方法，该量表具有更好的效度和信度、可以分析政治信任的内在结构、适宜跨国比较等优势 。本文定义的“政治信任”反映公众对中央、省、县市和村/居委会等各级政府的信任程度。便于分析，本文将上述各项等权重加总得到“政治信任”指标。与先前观察一致，2009年公众对四级政府构信任度的分布存在“差序信任”（Li，2004；李艳霞，2014） ，公众对各级政府均持有较多信任，最信任中央政府，信任度为87%，然后依次是省政府、县市政府和村/居委会，信任度分别为80%、70%和58%。2015年调查仅测量了公众对中央政府和地方政府的信任程度，其中中央政府信任度（包括非常信任和比较信任）达到88.3%，地方政府信任度为73.95%。

中介变量包括如下三项：福利制度绩效指公众对政府医疗、中小学教育和养老工作的绩效评价，数值越高表明评价越好；福利偏好指公众对医疗、中小学教育、大学教育、就业、住房和养老事务应该“由政府负担，还是由个人负担”的偏好，数值越大表明越偏好政府负担；公正效能感测量社会公正领域的政治效能感，反映人们对社会公正相关政治经历的认知。通过询问公众对李克特量表“无法改变现状，讨论社会公正没意义”、“难搞清楚公正和不公正”和“政府官员不关心老百姓的想法”的态度来测量，数值越大表示公正效能感越强。需要说明的是，2015年调查仅测量了福利制度绩效和福利偏好两个机制性变量，覆盖的福利政策领域包括医疗保险和养老保险，下文也将基于中国城市调查数据开展稳健性分析。

（三）分析方法

1.识别因果效应：倾向值匹配分析

社会科学中大多数研究属于观察研究，原因（或干预）并非在研究对象间随机分配，样本不可避免地存在“选择偏误” ，这危害着因果推论的内在效度 。回归分析难以处理选择偏误和混淆变量的影响，倾向值匹配分析是近来提出应对选择偏误的有效方法 。

基于反事实框架，倾向值匹配的基本思想是：要评估干预对因变量的效应，就要创建一个与干预组在可观测协变量上尽可能接近的反事实（控制）组。倾向值代表样本在给定可观测协变量的条件下入选干预组的概率，研究者可以根据估计的倾向值匹配干预组成员与控制组的类似成员。此时比较匹配的干预组和控制组在因变量上的平均差异就是“平均干预效应”。假定有因变量Y，干预T（T=1为干预组，T=0为控制组）和一组可观测协变量X。倾向值匹配分析的第一步是估计倾向值。在满足无混淆和共同支持假定时，基于倾向值的匹配可以实现与基于协变量X的匹配一样好的效果。第二步是基于倾向值匹配干预组和控制组，常见匹配方法包括分层匹配（Stratification Matching）、核心匹配（Kernel Matching）和邻近匹配（Nearest Neighbor Matching）等。第三步是利用匹配样本估计因果效应，即分析干预组的平均干预效应。本文分析也通过以上三步，倾向值预测模型利用拟合二元因变量常见的probit模型，干预为公众接受某种福利项目，匹配方法采取分层匹配和核心匹配 。 

2. 探索因果机制：因果中介效应分析

因果机制是社会科学研究的核心，它反映着联系解释变量和被解释变量的关系机制。传统上，因果机制借助结构方程模型来检验，然而这种路径存在并非源于因果推论框架、难以扩展到非线性模型等局限 。Imai等提出因果中介分析（Causal Mediation Analysis）解决上述问题。本文基于该方法讨论福利生成政治信任的因果机制，并比较不同机制的解释力。

因果中介分析的目标是在因果推论框架下识别因果机制。假定观测处于干预（Ti=1）或控制状态（Ti=0），干预状态下第i个观测的结果为Yi(1)，或者更广义为Yi(Ti)。事实上只能在一个状态下观察到特定观测，这意味着单个观测的干预效应是不可观测的，研究者只能估计平均干预效应。因果中介分析超越了对平均干预效应的估计，而要估计干预通过特定机制对结果的效应。在这里，Mi(t)表示干预状态Ti=t时，观测i的中介变量的潜在取值；Yi(t,m)指干预为t、中介变量为m时的潜在结果。同样只能观察到一个潜在结果Yi，Yi同时依赖于干预状态和观察到的干预状态下中介变量的水平。此时，干预变量对结果变量的效应被中介变量所传递的部分（间接效应），被Imai称为因果中介效应。

当每个干预状态t=0或t=1，δ_i (t)表示干预状态为t时，中介变量从控制状态下的值Mi(0)，到干预状态下的值Mi(1)的一个变化相应的结果变量的变化。因为干预状态是固定的，只有中介变量在变化，因而可以单独识别中介机制。而剩余效应则为直接效应，代表干预通过其他机制对结果变量的效应。

（四）福利项目及其受益分析

利用2009年和2015年调查数据，本文从微观层面分析养老保险、医疗保险、义务教育免费和低保四类福利项目的参与情况（参见表1）。2009年医疗保险的参与率最高，达到84.0%；其次是义务教育免费，77.8%的公众或其家庭从义务教育免费中受益；养老保险仍在改革之中，参与率为22.4%；低保只覆盖贫困人口，参与率为4.8%。2015年调查仅限城市居民，其中养老保险覆盖面有大幅上升，参与率达到55.3%；医疗保险覆盖面稳定地保持在80%以上，这表明医疗保险基本实现了全覆盖；最低生活保障在精准扶贫政策推进下有所提升，达到6.4%。总之，两次调查数据的比较分析发现，我国政府近年来不断拓宽福利制度覆盖面，这为福利制度促进共同富裕奠定了微观基础。

表1：主要福利项目的参与率（2009-2015）

 注：2009年抽样框为城乡总体人口，2015年抽样框为城市居民；总体比例的计算基于svy分析，即利用抽样信息对样本加权获得对总体的推论。

哪些群体是再分配的受益者？福利项目的受益分析不仅对于评估政策目标的实现程度十分必要，而且对于理解福利制度的政治回报颇具启发。本文分析了福利项目的受益者在人口学和社会经济变量上的分布。首先，养老保险的受益者显著偏向社会优势群体，如非农户口、高教育和高收入人群，且优势群体与弱势群体在养老保险的参与率差异很大。第二，医疗保险在各群体分布相对均等，只在不同户口、年龄组和教育组间略有差异。医疗保险的享有反映“广覆盖”的政策目标，表明新农村合作医疗保险和城镇居民医疗保险得到了较好落实。第三，义务教育免费属于“普惠性”福利，通过免除义务教育阶段学杂费来实现再分配，其受益者在各人群间的分布略有差别，但这种差别源于公众对义务教育产品的需求。最后，最低生活保障是对贫困人口的社会救济，是基于收入标准的选择性福利，受益者基本与政策目标一致，是经济弱势群体，然而，一些经济上的相对优势群体竟然也享有低保，这可能与低保实施中“瞄准”机制失灵和腐败有关 。以上分析显示，福利项目收益与否受到户口、就业、教育、年龄乃至收入的复杂影响，存在明显的选择性偏误。因而考察福利项目对政治信任的影响需要在研究方法上排除选择性偏误的影响。

四、福利制度与政治信任：

倾向值匹配分析的发现

（一）研究发现

这部分检验本文的核心问题“福利制度能否提高政治信任”，即福利项目的受益者是否较非受益者的政治信任更高。本文尽可能地将可观测协变量纳入倾向值预测模型，譬如性别、年龄等人口学变量，教育、家庭人均收入和户口等社会经济变量，这源于上述变量对公众接受福利项目有重要影响。再分配对政治信任的影响效应（即干预组的平均干预效应）为福利项目的受益者与匹配的未受益者在政治信任上的平均差异，如果差异显著大于0，表明福利项目的受益者政治信任更高。

养老保险。根据表2 ，倾向值匹配分析表明，养老保险不影响政治信任。现有养老保险制度下，养老保险的受益者主要是政府和国有企事业单位的“体制内”成员、城市正式就业者等社会优势群体，他们对公共产品的要求更高，养老保险未能发挥提升政治信任的效应。

表2：福利项目对政治信任的平均干预效应

注:表格中为干预组的平均干预效应值，括弧中为ATT的标准误；***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1。

义务教育免费。总体上义务教育免费的受益者表达了对政治机构的更多信任，其政治信任比非受益者平均高0.071。义务教育免费的受益者表达了对中央政府、省政府和村/居委会的更多信任。从影响幅度来看，受益者比非受益者对中央政府、省政府、村/居委会的信任度分别高0.071、0.072和0.088。上级政府从义务教育免费中回报更高，而承担主要筹资责任的县市政府则未得到显著回报。

医疗保险。医疗保险对政治信任有很大且显著的促进作用，医疗保险的受益者比非受益者的总体政治信任高0.144。医疗保险有力地促进了对各级政府机构的信任，受益者对各级政府的信任度显著地高于非受益者。医疗保险的政治回报存在一个从“中央”到“基层”的阶梯状分布，即受益者对越接近中央的政府机构表达更多信任，而对越接近基层的政府机构表达更少信任。简言之，中央政府从推广医保中获益最大，而越往基层获益越小，中央政府的政治回报是村/居委会的两倍还多。

最低生活保障。低保的受益者比非受益者的政治信任平均高0.164，影响幅度大于其他福利项目，表明对贫困人口的救助的确具有收获政治支持的效应。低保显著提高了对中央、县市政府、村/居委会的信任，受益者比非受益者对这三级政府的信任度依次高0.183、0.152和0.212。尽管低保对各级政府的政治回报也存在“层次化”效应，但村/居委会的回报高于中央和县市政府。低保的上述影响是合乎逻辑的，中央政府在低保实施中贡献了政策启动和一定比例的财政支出，省政府承担的具体职能较少，县市政府既提供大量财政，又是低保事务的管理者。村/居委会直接接受低保申请，并协助民政机构来实施收入调查，对于申请人是否享受低保具有决定性影响，由此即可理解为何低保对村/居委会的信任度促进最多。

（二）再分配的制度设计与政治信任

尽管福利总体上提高了政治信任，但不同福利项目对政治信任的效应差别很大，这源于制度设计的差异。制度主义强调制度设计对政治过程的关键性影响，不同的制度安排产生不同的政治输出，形成公民与政府的不同关系模式。尽管处于同一政治体制，但四类福利项目的制度设计差异巨大，这种差异除了政策属性的影响外，实质上反映了不同社会群体的政策偏好和利益取向，因而必然产生不同的政治回报。

首先，选择性福利与普惠性福利。我国同时提供选择性福利和普惠性福利，义务教育免费和医疗保险接近普惠性福利，只要是公民即可享受，而养老保险和低保属于选择性福利，满足一定条件才可享有。同样是选择性福利，低保是对穷人的救助，而养老保险的制度安排则基于政治或社会身份。受益分析表明义务教育免费、医疗保险等普惠性福利的受益群体主要是“中产”和“穷人”，而养老保险的受益者偏向社会和经济上的“富人”，低保由于其政策特性而主要补贴“穷人”。

义务教育免费和医疗保险两大普惠性福利有力提高了政治信任，而选择性福利养老保险则不促进政治信任。简言之，补贴“中产”和“穷人”的普惠性福利的政治回报大于补贴“富人”的选择性福利，这取决于福利项目对受益者经济福祉改善的边际贡献。普惠性福利补贴了中低收入群体，对于他们来说，福利水平较低的补贴对经济福祉改善的边际贡献也很大，因而政治回报也更大；对于“富人”来说，养老保险对于改善经济福祉的边际贡献较小。现有研究证实普惠通常意味着扩大再分配，而且普惠性福利通常基于程序公正原则，制度本身要求所有人平等对待，其制度动机是将政府干预降至最低 ，这有利于促进公众对政府公正性和廉洁性的认知。总之，无论是从应然还是实然的角度，普惠性福利比补贴富人的选择性福利更符合民生政治的政治逻辑，采取普惠性福利提供民生产品更能收获政治信任。

其次，豁免性福利与转移性福利。福利的递送可以是豁免性的，也可以是转移性的。当前我国的豁免性福利包括免除农业税、义务教育免费等，而转移性福利包括通过养老保险、医疗保险等社会保险实现现金转移支付，也包括低保等社会救助。二者的最大区别在于政府干预的范围和程度，以及由此滋生的寻租和腐败问题。豁免性福利通过免除公共品使用费来实施再分配，减少了政府干预，限制了管制者的权力，受益者不需要寻租即可获益，而管制者的腐败收益也大幅下降，削弱了福利腐败的可能性。反之，转移性福利要求强大的公共部门，客观上强化了国家干预的范围和程度。

伴随着民生政治的落实，我国的社会保障机构大幅扩张。社保部门掌握着接受社会福利申请、管理和发放社保基金的权力，在缺乏有效监督的情况下，近来社会福利领域的腐败现象逐渐凸显，成为影响公众情绪的“腐败增长点” 。本文发现，义务教育免费等豁免性福利对政治信任发挥了稳定的促进作用，而养老保险、医疗保险等转移性福利对政治信任的影响比较复杂。养老保险没有政治回报，医疗保险虽然总体上收获了政治回报，但中央和省政府从中获益更大，而县市政府和村/居委会获益较少，这一定程度上反映了公众对基层政府直接递送福利能力的较低评价。福利递送制度的合理设计对民生政治的施政效果至关重要，总的原则是对于能够豁免性递送的福利产品应尽可能地采取豁免性福利，对于不得不通过转移性方式递送的福利产品要加强再分配过程的监管。

第三，责任与回报：民生政治中的“中央-地方”关系。我国的社会福利责任主要由地方政府负担，地方（基层）政府在社会福利的筹资、管理和递送中占据支配地位，中央政府只对特定地区、特定项目提供财政配套。现有福利制度对“中央-地方”权责的安排产生了一系列政治后果，其中之一即是福利项目对各级政府的“层次化”政治回报。根据上文，除低保外，其他福利项目的政治回报均凸显出“中央”高于“地方（基层）”的态势。义务教育免费主要促进对上级政府的信任，医疗保险的政治回报存在明显的从“中央”到“基层”逐级下降的阶梯状分布，低保提高了对中央、县市政府和村/居委会的信任，但这与县市政府、村/居委会在低保落实中的重要角色密不可分。

福利项目的“层次化”政治回报客观上加剧了地方（基层）政府在民生政治实施上政治激励的缺乏。民生政治的确提高了政治信任，然而这种政治回报主要体现在中央层面，而原本就相对缺乏信任的地方政府 受益很少。简言之，中央和地方的层次化政治回报与民生责任的中央-地方承担并不相称。作为民生责任的主要承担者，地方政府在社会福利供给上投入大量资源，但政治回报却很低，未能达到改善地方政民关系的目标，这将导致地方政府缺乏推动福利的政治激励，这会约束地方政府推进福利制度的动力。

五、福利制度生产政治信任的因果

机制：因果中介分析的发现

     这部分检验再分配影响政治信任的具体机制，尤其是福利制度绩效、福利偏好和公正效能感的机制性作用。根据因果中介分析，该方法由两个方程构成：方程（1）在控制了控制变量后估计干预变量对中介变量的影响；方程（2）在控制了控制变量后同时估计干预变量和中介变量对因变量的影响。则干预变量通过中介变量对因变量的中介效应就是（1）中干预变量的回归系数乘以（2）中中介变量的回归系数。

（一）福利制度绩效与政治信任

     表3呈现了再分配通过制度绩效对政治信任的影响，总体上制度绩效显示了强大的中介效应。所有福利项目均显著地与制度绩效正相关，养老保险、义务教育免费、医疗保险和低保的受益者比未受益者的制度绩效评价分别高0.080、0.106、0.103和0.107。同时，制度绩效有很强的政治信任促进效应，制度绩效每提高一分，政治信任上升0.230分。所有模型均拟合较好，调整的R2达到20%的左右。

表3： 福利项目、制度绩效与政治信任

注：N=2866，***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1；回归模型包含了控制变量（包括年龄、性别、户口等人口学变量，教育、单位、收入等经济地位变量，相对剥夺感、社会公正感、社会公正信仰，地区人均GDP、城乡收入比、社会支出等情境性变量），为节省空间，本表仅列举本文所关心的自变量和中介变量的回归结果；干预效应的分解基于因果中介分析，参数的置信区间基于1000次重新抽样的非参数自助法估计。

     表3下半部分呈现了干预效应分解的结果。首先，所有福利项目通过制度绩效对政治信任的平均因果中介效应统计显著，除养老保险的平均因果中介效应为0.018外，其余项目的平均因果中介效应均为0.024。其次，养老保险对政治信任的直接效应为负，其余福利项目的直接效应为正，只有低保统计显著。低保对政治信任的直接效应为0.095，大于通过制度绩效的间接效应。比较中介效应与总效应，可以获得中介效应的影响幅度，医疗保险通过制度绩效之中介效应的影响幅度最大，占总效应的61.7%，义务教育免费次之，中介效应为总效应的58.2%，养老保险的中介效应占总效应的46.7%，低保的中介效应占比最小。概括起来，制度绩效解释了一半及以上养老保险、义务教育免费和医疗保险对政治信任的影响，发挥了至关重要的中介效应。相对而言，制度绩效只传递了五分之一低保对政治信任的影响，表明低保还存在其他重要的传递机制。总之，政府在福利领域的良好绩效无疑是再分配强化政治信任的核心机制。

（二）福利偏好、福利依赖与政治信任

     表4提供了再分配通过福利偏好影响政治信任的分析结果。除低保外，福利偏好发挥了一定程度的中介效应。大多数福利项目的受益者显著地偏好政府承担社会福利责任，养老保险、义务教育免费和医疗保险的受益者比未受益者的福利偏好高0.079、0.074、0.053。福利偏好与政治信任显著正相关，福利偏好每提高一分，政治信任相应上升0.063分。这表明接受福利有效回应了其福利需求，从而强化了政治信任，不过模型拟合水平低于制度绩效模型，调整的R2为14%。

表4：福利项目、福利偏好与政治信任

注：N=2866，***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1；模型的估计和干预效应分析的检验同表3。

考察干预效应分解的结果。首先，除低保外，其他福利项目通过福利偏好对政治信任的平均因果中介效应均统计显著，养老保险和义务教育免费的平均因果中介效应为0.005，医疗保险的平均因果中介效应为0.003。其次，在排除了间接影响外，所有福利产品对政治信任的直接效应为正，仍然只有低保统计显著。最后，福利项目通过福利偏好对政治信任的中介效应的幅度均较小。养老保险通过福利偏好的中介效应占总效应的比例最大，为12.5%；其次是义务教育免费和医疗保险，其中介效应占总效应的比例为10.8%和8.5%；而低保的中介效应占比最小。简言之，相比于制度绩效，可以说，福利偏好只发挥了一定程度的中介效应，是再分配加强政治信任的相对次要的作用机制。

（三）公正效能感与政治信任

表5呈现了公正效能感的中介作用，公正效能感在福利项目促进政治信任时未发挥中介作用。公众的福利经历与公正效能感没有关系，表明福利的受益者并未感受到过程公正，因而不会通过公正效能感生成政治信任。然而，公正效能感对政治信任有显著的促进作用，公正效能感每提高一分，政治信任上升0.035分。模型拟合水平介于福利偏好模型和制度绩效模型之间，调整的R2在15%以上。

表5：福利项目、公正效能感与政治信任

注：N=2866，***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1；模型的估计和干预效应分析的检验同表3。

考察干预效应分解的结果，所有福利项目通过公正效能感对政治信任的平均因果中介效应均不显著。福利项目对政治信任的直接效应为正，只有低保的直接效应统计显著。此外，福利项目通过公正效能感对政治信任的中介效应均很小，表明公正效能感不构成福利提高政治信任的中介机制。这表明，公正效能感对政治信任形成有重要影响，只不过这种影响并非福利经历的后果。这与我国福利制度的设计和落实密切相关，现有再分配的制度缺乏基本的过程公正，这导致再分配的受益者在经历获得福利产品的过程时难以感受到公正感，因而无法发挥再分配通过公正效能感加强政治信任的中介效应。

六、稳健性分析

这部分利用2015年CUGS数据开展稳健性分析，该数据在本文核心变量的测量上保持了最大程度的一致性，这使得我们可以对2009年和2015年数据的分析结果进行跨时比较。我们首先考察不同福利项目对政治信任的影响效应，考虑到2015年调查只测量了城镇居民接受养老保险、医疗保险和最低生活保障的情况，本文也因此只检验这三项福利项目的因果效应。根据表6，倾向值匹配分析发现城镇养老保险、医疗保险和低保均显著带来了公众对中央政府和市政府信任水平的提升。具体而言，近年来城镇养老保险的扩张显著地同时促进着中央政府和地方政府信任度，尤其是地方政府从提供养老保险中接受的政治回报强于中央政府；医疗保险也显著地促进了中央政府信任和地方政府信任，但其政治回报相对低于养老保险和低保，而且中央政府和地方政府的政治回报趋于一致；最低生活保障的政治回报仍然呈现出“央强地弱”的层次化状态，其对中央政府信任度的影响明显高于地方政府。

表6：福利项目与政治信任：

基于2015年城市样本的发现

注:表格中为干预组的平均干预效应值，括弧中为ATT的标准误；***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1。

比较表2和表6，可以发现福利项目对政治信任的影响既存在长期稳定的模式，也伴随着福利制度的扩张有所调适。一方面，福利项目凸显出对政治信任的常态化正向影响效应，且该效应规模跨时保持较高水平。近年来养老保险从城镇职工拓宽到城镇居民和农村居民显著地提升了其覆盖面，这使得养老保险更趋近普惠性福利，因而成为政治信任的增长源之一。另一方面，福利项目的政治回报与制度设计密切相关。低保制度受到中央政府的直接投入和政策倡导影响程度更高，因而低保所带来的政治信任主要归于中央政府；养老保险主要由地方政府筹资、管理和递送服务，因此养老保险受益者将更多信任归于地方政府；医疗保险尽管也主要由地方政府管理和递送服务，但中央政府对城乡居民医疗保险实施了一定财政补贴和政策干预，因此中央和地方政府从实施医疗保险中获得的政治回报基本趋同。

其次考察福利项目通过不同机制影响政治信任的情况。2015年调查数据测量了公众对福利制度绩效的评价和个体福利偏好。稳健性分析也仅检验福利项目通过福利制度绩效和福利偏好影响政治信任两个因果中介分析。表7呈现了因果中介分析的结果，总体上福利制度绩效和个体福利偏好均发挥着福利项目形成政治信任的机制性作用，且福利制度绩效的中介效应明显强于福利偏好的中介效应，这与2009年发现基本一致。具体而言，养老保险、医疗保险和低保通过福利制度绩效对政治信任的平均因果中介效应分别占到总效应的42%、51.6%和12%；相反通过福利偏好影响政治信任的平均因果中介效应分别占到总效应的2.8%、10.3%和3.6%。养老保险和低保还存在其他重要机制促使其形成政治信任。

表7：因果中介效应稳健性检验：

基于2015年城市样本的发现

注：N=3213，***, p < .01; **, p < .05; *, p < .1；包含了控制变量（包括年龄、性别、户口等人口学变量，教育、单位、收入、就业等经济地位变量和城市固定效应），为节省空间，本表仅列举本文所关心的自变量和中介变量的回归结果；模型估计和干预效应分析的检验同表3。

七、结论与讨论

现代福利制度既是国家建设进程的成果，又构成国家建设的成因影响着国家-社会关系的调整。福利制度一方面离不开国家建设，先发国家的福利国家发展史表明，福利国家的建设离不开强有力、公众信得过的政府。只有具有公信力的政府才有能力建设并维持公正高效的福利制度，因为福利制度赖以运行的筹资、递送和政治支持都离不开公众对政府的持续信任 ，如果福利制度运行不良，那么现代国家中发挥着重要政治、经济和社会功能的福利制度在现实政治中饱受挫折 。另一方面空前加强了公民与国家的关联，为公众提供了经历政治过程的不可多得的机会，因而福利经历对公众形成政治态度发挥着日益重要的作用 。简言之，福利制度建设与政治信任存在互相依存和强化的关系。

本文在我国福利改革的语境下考察了再分配的政治效果及作用机制。一个基本发现是，福利制度总体上提升了政治信任，然而福利项目的类型差异对政治信任形成了异质性效应。义务教育显著提升了对上级政府和村/居委会的信任，医疗保险对信任各级政府均发挥着强有力的促进作用，低保强化了对中央、县市政府、村/居委会的信任。具体而言，再分配的制度设计是福利项目之政治回报差异巨大的根源：首先，补贴“中产”和“穷人”的普惠性福利的政治回报大于补贴“富人”的选择性福利，因为普惠性福利对改善相对弱势群体福祉的边际贡献更大；其次，豁免性福利由于降低了政府干预而消除了福利腐败的机会，为政治信任提供了稳定基础，而转移性福利则强化了政府干预，而监管不足和福利腐败的发生限制了福利制度的政治回报；再次，再分配的“层次化”政治回报与民生责任的中央-地方承担极不相称，中央从民生政治中获益更多，而付出更多的地方政府则获益很少，客观上加剧了地方在民生政治实施上政治激励的缺乏。

福利制度生产政治信任的主要机制在于福利制度绩效和福利偏好。制度绩效解释了一半及以上养老保险、义务教育免费和医疗保险对政治信任的影响，发挥了至关重要的中介效应，表明良好的制度绩效是当前政府通过再分配提升政治信任的核心机制。此外，福利偏好解释了10%左右的养老保险、义务教育免费和医疗保险对政治信任的影响，发挥了一定的中介效应，是一种再分配获得政治回报的次要作用机制。以公正效能感测量的公众对再分配之政治过程的认知基本不承担中介作用，其根源在于再分配的受益者难以从再分配相关政治经历中感受到程序公正等政府质量要素，因而难以形成政治信任。

综上所述，“民生导向”福利改革显著地提升了政治信任。本文研究充分表明了福利制度在生产政治信任时存在两种值得深入思考和研究的政治逻辑。一方面，再分配的制度设计对福利制度的政治回报有至关重要的影响，福利制度的完善应考虑制度逻辑与我国政治实践的匹配。简言之，福利制度的设计必须贯彻政治平等、政府效率和权责匹配等制度逻辑，从这个意义上，实施适度水平的普惠性福利和豁免性福利是最优制度选择，而确保中央和地方在民生责任承担上权责匹配是提高地方政府政治激励的有效手段。另一方面，再分配生产政治信任的机制主要来源于绩效评价而不是满足公众的福利偏好，甚至公正效能感不发挥作用。这与我国实施再分配的治理模式密切相关，尽管政府大幅提高了福利制度的覆盖面和受益水平，但仍需提升福利制度调适的回应性和公正性。总之，作为共同富裕的基础性制度，我国的福利制度调适迫切需要优化再分配的制度设计，并加强对福利制度运行过程的治理。 （本文为作者提供原稿，可能与正式版存在细微差异，引用请以正式见刊版本为准。为编辑便利，参考文献未能呈现）

编辑：王育萱

排版：王育萱

一审：鲁津妤

二审：聂李贺

文章来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第3期。