|
法盛金融投资 作者：牛范淇 来源：文丰律师 一 基金概述 二 合规要点 除应符合证监会、基金业协会相关规定、自律规则要求外，政府投资基金合规要点包括： （一）受托管理机构基本条件 财政预算资金一般以“受托管理”或“注入资本金”方式由国有企业受托管理，并由受托管理机构遴选市场化基金管理机构。《暂行办法》《暂行管理办法》未明确受托管理机构具体要求，河南省财政厅于2017年2月颁布《河南省政府投资基金受托管理机构管理办法》规定受托管理机构应满足以下条件： 1.在河南省内依法注册设立，且注册资本不低于1亿元； 2.国有独资及国有控股投资公司； 3.有较强的资金募集能力，基金管理经验和与之适应的专业管理团队； 4.诚信经营，依法合规运作。 （二）遴选基金管理人 《暂行办法》第二十条明确了基金管理人实收资本、高级管理人员、合规、场所及内控制度等规定，财政部《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）强调遴选基金管理人要综合考虑团队募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等，预设好前置条件，确保专注管理。 为进一步降低道德风险并确保专注管理，如申请机构与基金管理人系关联方的，应由申请机构承诺对基金管理人行为承担连带责任，并规定子基金在完成一定投资任务前锁定关键人员不参与相同或相似领域基金的募集和管理。 （三）投资限制 《暂行办法》《暂行管理办法》分别规定政府投资基金不得实施以下投资： 1.发改委《暂行办法》 （1）名股实债等变相增加政府债务的行为； （2）公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外； （3）直接或间接从事期货等衍生品交易； （4）为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外； （5）承担无限责任的投资。 2.财政部《暂行管理办法》 （1）从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务； （2）投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品； （3）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）； （4）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借； （5）进行承担无限连带责任的对外投资； （6）发行信托或集合理财产品募集资金； （7）其他国家法律法规禁止从事的业务。 结合发改委以并购重组为目的投资交易类股票的例外规定及基金业协会对私募股权投资基金投资交易类股票规定，部分地市政府引导基金管理办法（如洛阳市知识产权引导基金管理办法）将投资二级市场股票例外情形具体为大宗交易、协议转让、战略配售、定向增发、所投企业上市后基金所持分股未转让及其配售等。 （四）托管 基金业协会自律规定规定公司型、合伙型私募股权投资基金可以不托管，但应在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施、保管机制和纠纷解决机制。 针对政府投资基金，《暂行办法》《暂行管理办法》规定政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行托管，《河南省政府投资基金管理暂行办法》允许除商业银行外的其他具备资质的托管机构进行托管。托管机构依据托管协议负责账户管理、资金清算、资金保管等实务，对投资活动实施动态监管。《暂行办法》还明确了托管机构具体职责。 （五）分散投资 为落实杠杆放大、防范风险要求，《暂行办法》规定政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。针对投资领域，《暂行办法》明确投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 实践中对上述规定存在较多解读，例如将政府投资基金参股子基金解读为母基金性质，并通过再参与设立子基金方式实现分散投资。如采取该等方式，建议在政府投资基金实施方案中对资金杠杆、分散投资要求均提前明确，有的放矢。 （六）强制退出 政府投资基金应预设好退出前置条件。《暂行管理办法》第二十条、二十一条分别规定了政府出资自政府投资基金退出的情形及定价依据。 结合实务，建议在基金合同中进一步明确触发情形下政府出资有权“优先”退出并获得分配，以明确资金来源；并考虑在触发退出情形中增加“基金管理机构或申请机构违反相关承诺，或向引导基金提供的材料存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的”“子基金运营存在违法违规情形的”“子基金管理机构发生实质变化且未经子基金相关权利机构认可的”等触发情形，进而落实自管理人遴选直至投后管理报送文件的主体责任，进一步强调子基金应依法合规经营，也利于在子基金发生重大事项变更、管理人员变化等情形时行使相应权利。 三 制度检讨 （一）资金属性与国资监管 《暂行管理办法》明确了增列财政支出会计核算方式。一种观点认为，政府出资以“受托管理”或“注入资本金”方式注入国有企业后，该部分资金本质为政府预算资金，不适用国资监管规定。结合政府投资基金监管规定及政府出资形成权益较为灵活的退出方式，上述观点具备一定依据。 但在深圳市政府投资基金管理办法中，就明确了政府投资基金受出资人和国资委的双重监管，并由国资委作为主管部门牵动负责对天使母基金进行绩效考核，并按照国有资产监督管理和基金管理有关规定履行日常监管职责。 本文认为，针对以“注入资本金”方式设立的政府投资基金，除退出方式存在特殊规定外，其直投、跟投等流程应参照国资监管规定执行。 （二）员工持股及跟投 员工持股及跟投历来是较为敏感的话题。监管部门也表态希望“双百企业”要综合运用好国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等不同的激励路径及工具，而不是“一窝蜂”开展“员工持股”。 随着产业不断升级，特别是在负有打造国家创新高地，并由政府投资基金引导高新科技企业发展方向的产业领域，结合科技型企业员工持股、跟投的制度背景，可以考虑结合《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》等规定，进行主要投资于科技型企业创业投资机构开展员工持股、跟投的制度建设，激发能动性并共担风险。 （三）明确跟投机制 “千里马常有，而伯乐不常有”。政府投资基金跟进投资的初衷在于扶持创业投资机构。跟投机制一般指政府投资基金跟随拟扶持的创业投资机构对其推荐的标的企业进行股权投资，并将形成的权益委托创业投资机构进行管理，以支持创业投资机构发展壮大。 结合较发达地区跟投规定，关于跟投的制度建设尚不完善，某些地区明确跟投条件应比照子基金准入条件，或与子基金投资条件一致，但在实施中，特别是评估或估值的定价和对赌机制等措施还需进一步明确。 （四）投资退出 政府出资设立基金的背景为“财政性涉企资金基金化改革”，该等资金的初衷为补贴企业。结合财政部有关财政资金在基金中可以协议退出、可以适当让利的规定，可以得出：针对不含国有企业资本的政府出资基金，因财政资金可以按照约定从基金层面以协议方式直接退出，政府出资基金投资形成的产权也可以按照约定从投资项目中以协议方式实现退出。针对含有国有企业资本的政府出资基金，在认定该基金是否应为32号令认定的国有企业进而判定是否需要“进场交易”时，仅需考虑除财政资金之外的国有资本对基金的影响力及控制力，进而确定产权交易方式，并可以通过事先的投资方案对于过程监管、退出机制、退出利益等进行明确约定。而对于由财政资金和国有企业合资形成政府投资基金，该类基金持有的产权不能免去进场交易的程序，除非相关的退出安排已经包括在经过审批的投资方案中并配套有完善的保障措施。 （五）建立全生命周期绩效考核 《暂行办法》《暂行管理办法》及其配套制度规定了政府投资基金绩效考核方法，但上述制度又绕不开《暂行管理办法》“在保证政府投资安全的前提下实现保值增值”等刚性要求。相对于国企投资，政府投资基金不以营利为目的原则和更为灵活的监管促使其绩效考核具备“算大账”的条件和适用场景。建议建设全生命周期的政府投资基金绩效考核方法，并考虑以GNP等指标统计政府投资基金贡献，弱化单个投资项目回报，辅以专家评审、公示、信用信息报送措施，构建更科学的绩效考核评价体系。 |
|
|
