【年会回顾】崔伟 | 财政分权下的地方政府环境治理

heshingshih 2022-05-29 发布于北京

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天津师范大学国家治理研究院

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本期通讯记者：李欣璐，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。

天津市行政管理学会年会回顾

2021年12月19日，由天津市行政管理学会主办、天津师范大学国家治理研究院承办的“天津市行政管理学会2021年年会暨天津高等院校公共管理高端论坛”隆重召开。天津市社会科学界联合会相关负责同志、天津市行政管理学会相关负责同志和学会会员、各地专家学者、在津实务部门代表、学生代表等共8500余人以线上或线下的形式参加会议。其中，天津师范大学政治与行政学院讲师崔伟老师的发言主题为《财政分权下的地方政府环境治理》内容回顾如下。

主讲人：崔伟

本讲侧重于从财政分权的角度探讨地方政府环境治理问题，大致分为三个方面：一是财政分权的概念；二是中国财政分权改革的原因、实践与特点；三是中国财政分权影响地方政府环境治理的逻辑。

我们国家在推行工业化进程以来，经济在快速增长的同时，环境问题也特别严重。关于环境污染的成因，学术界有很多解释，工业原料的大量燃烧以及工业技术的落后，人们的环保意识薄弱，还有政府环境监管执法力度不强等等。但是其实以蔡昉为代表的一些学者，认为中国的环境污染问题是由中国的财政分权体制导致的，理由是财政分权影响了地方政府环境治理的行为，进而影响了环境质量。那么我们就根据就是这个观点来提出三个问题：何为财政分权？中国为什么要实行财政分权，中国的财政分权有什么特点？它又是如何影响地方政府环境治理行为的？下面将对此进行阐述。

一、财政分权的概念

财政分权是在1956年由美国经济学家查尔斯·蒂布特(Charles Tiebout)提出的，它的核心是中央政府要给地方政府一定的财政收入和支出的自主权，让地方政府能够自主决定它的财政结构和支出规模，能够使地方政府为辖区的公民提供更多更好的公共产品和公共服务。

二、中国财政分权改革的原因、实践与特点

再把目光转向中国，看中国为什么要实行财政分权体制。中国财政分权改革之前，国家在财政方面实行统收统支的财政体制，在这种统收统支下，地方政府是缺少发展经济的积极性的。1978年改革开放以来，提出了以经济建设为中心的发展理念，在这种背景下，为了激发地方政府发展经济的积极性，中央政府开始了向地方下放财政权力和支出责任的试点工作，这项工作最终在1994年以分税制的形式稳定了下来。分税制的核心内容是中央和地方对主要收入来源税收进行分层管理，这是中国财政分权实行的原因和实践。它的特点有：在经济上分权，中央激发地方发展经济的积极性；在政治上又非常集权，中央政府掌握地方官员的升迁和任免权，制定绩效考核标准来对地方进行考核，并根据地方完成情况来决定对地方主要领导的升迁情况。在这种考核标准下，一般来讲都是经济增长。在这种情况下，中国的财政分权体制是能够深刻地影响地方政府的行为的。

三、中国财政分权影响地方政府环境治理的逻辑

横向上看，长期以来以GDP为主的政绩考核标准，催生了横向政府之间为经济增长而竞争，流动资本又是政府间竞争的主要因素，为了吸引流动资本到本地投资，地方政府通常倾向于加大对道路、桥梁、机场等生产性建设的支出，而往往会忽略这种周期长、见效慢的环境治理的投资。另一方面，地方政府通常会倾向于降低环境规制的标准，因为环境规制的标准也是一个企业在选择投资区位时所考虑的重要因素，如果环境规制标准过高，对企业的盈利是不利的，企业通常会倾向于选择环境规制标准更低的地方去投资，导致地方政府缺少环境治理的动力来进行环境治理。从纵向上看，财力与支出责任不匹配导致地方政府环境治理能力有限，因为环保投入是环境治理能力的重要体现。1994年的分税制虽然对中央和地方的财政收入进行了明确的划分，却没有对支出责任作出明确的划分，中国政府间的关系就出现了财权逐渐上移、支出责任层层下放的格局。

从1994年到2015年间，中央政府的财政收入、财政支出的比例从30%下降了15%左右，市县级政府的收入、支出比例从1994年的20%上升到了2015年的35%左右。以县级政府为代表的地方政府面临着巨大的财政缺口，在这种财政缺口的情况下，地方政府只能把有限的财力投入到中央政府考核的标准上去，所以即使地方政府想治理环境，但是他的能力也是非常有限的。

由此，得出一个分析框架，财政分权下的经济分权就是导致财权上移和事权下放，导致地方政府财力和支出责任不匹配，导致地方政府环境治理能力有限。经济积极性和政治集权的GDP激励导致了地方政府之间的竞争，这种竞争就会让地方政府降低环境规制标准，增加经济建设性支出，又由此导致地方政府环境治理动力不足，进而导致环境污染问题的产生和加重。