 王雍君 中央财经大学财经研究院教授（资料图） 摘要：统一大市场的合理概念应界定为满足最优竞争条件的大市场，而区际税负均衡、公共服务均等化和区际外溢内部化正是其中的三个关键方面。 国内统一大市场的目标模式是共同市场，即在最优竞争的经济条件未被人为扭曲的前提下，生产、投资、就业和交易在各地区间自由流动的市场。为应对内外环境快速变化带来的棘手挑战，加快发展基于共同市场模式的国内统一大市场，比以往任何时间都显得更重要和更紧迫。此举之所以意义非凡，还在于它标志着中国的市场经济体制才能从改革开放至今的1.0版，进化为更高级、功能更强大和更健全的2.0版，并为进一步进化为法治基础牢固的3.0版奠定坚实基础。 统一大市场依赖公平有效的竞争机制把经济机遇平等有效地扩展到所有市场角色，这是市场经济的“无形之手”推动财富创造的源泉活水，也是把人民带入自我发展进程与国家繁荣富强的必由之路。政府的适当角色和核心作用在于创造最优竞争的两类条件——经济条件与财税条件。最重要的经济条件莫过于强健产权与合约制度，以保护所有权特别是交易的安全性；最重要的财税条件莫过于区际税负均衡、公共服务均等化和区际外溢内部化，以避免区际财税边界相互冲突妨碍无边界统一大市场的形成与发展。 中国一直实行全国一律的税收制度，税基和税率等税制要素由中央统一立法并在全国统一实施，甚至地方税也是如此。放眼全球，税制的一体化程度如此之高的国家并不多见，尤其在大国中。如果不考虑对地方财政自主性和确立职责的影响，统一税制的最大优势在于税收协调，或者确切地说，避免税收分权体制所要求的复杂的税收协调难题。在一个经济依存性日益强化的世界上，区际税收协调总是必需的并且意义重大。 然而，税制的全国一律只是名义上的。由于各种原因，实际执行的税制与名义税制的偏差一直存在，甚至相当明显，集中表现为各个地区的实际税负不仅偏离法定税负，而且横向差距相当大，以至税负洼地与税负高地并存的局面延续至今。保持税收制度和税收政策的执行力度全国一致非常重要，但实际上相当困难而复杂。任务式征税压倒依法征税使情形雪上加霜。由此带来的税负区际差异在一定程度上破坏了最优竞争条件，因为相对于税负高地而言，税负洼地获得了税负优势，这会吸引稀缺资源基于税收力量的区际流动，从而削弱市场机制的作用，与“发挥市场机制在资源配置中的决定性作用”背道而驰，而这正是建构与培育统一大市场的核心要义，也与税收理论关于税收中性的基本原理与原则背道而驰。 把驱动资源区际流动的两类力量清晰区分开来非常重要，一类是经济力量即市场机制，另一类是财政力量。当区际税负差异超过某个临界水平时，资源将从税收高地流向税收洼地，即便从经济前景和市场导向的视角看全然不当。在这里，扭曲资源区际配置的正是作为财政力量的税收力量。无论如何，合理保证每个地区的税收特征与经济特征的一致总是必需的，这意味着各地区的人均税负与人均GDP应大致相同，但实际上并非如此。 就公共财政的支出面而言，这类情形表现为公共服务的区际差距。发达地区的公共服务水平整体上远高于欠发达地区，可以描述为“服务非中性”：政府没有在支出面上一视同仁地对待所有辖区，某些辖区因此享有优势，其他辖区只有劣势。在这种情况下，驱动区际资源流动的市场力量被财政力量压制或削弱，一如区际税负差异的扭曲效用。人们很少认识到，基本公共服务（与设施）均等化构成统一大市场关键的一道财政门槛，如果不能跨越，我们将很难从此岸抵达彼岸。近年来，政府加强了推进基本公共服务均等化的政策力度，但与统一大市场的相关要求仍有相当差距。 焦点在于重构转移支付体制，确保清晰区分“发展援助”和“均等化”转移支付。前者着眼于把资源集中导向经济上最有前途的优势区位，即专业术语所说的“经济增长极”。为确保规模经济，增长极的经济辐射功能必须足够广泛而强大。同等重要的是保证观念上和政策上基于增长极概念设计发展援助，将其与均等化转移支付明确分离开来。根本差别在于：发展援助应基于同市场机制的“决定性作用”严格一致的理念设计与实施，相比之下，均等化转移支付应基于“非市场导向”。据此，无论一个地区是否属于经济上的增长极或优势区位，都享有获得均等化转移支付的同等权利。 中国的政府间转移支付规模相当可观，大国中首屈一指，但从统一大市场的角色缺陷明显：财力性转移支付与专项转移支付的区分，与作为合理区分的发展援助与均等化转移支付不一致。财力（一般）性转移支付中包含发展援助，专项转移支付中包括均等化项目。这种纠缠不清意味着“市场导向”与“政府导向”没有明确分离开来，从而蕴含了一种高风险：体现政府导向的财政力量把资源引向经济上没有前途的区位，其中长期后果令人担忧，包括后续调整与转型的困难与复杂性。财政力量激起的短期繁荣与经济力量决定的中长期衰落，一直是个严重问题，与统一大市场的形象极不吻合。 统一大市场也依赖第三个条件：区际外部性的内部化。统一大市场的形成与发展不可避免地涉及区际外部性问题，包括诸如发明创新带来的正外部性，诸如环境污染带来的负外部性；前者因导致私人收益低于社会收益而不足，后者因导致私人成本低于社会成本而有余。两种情形都损害效率，并且本质上也不公平。为此，财政力量应扮演“矫正者”角色，对前者提供财政支持，对后者实施财政惩罚，以使私人成本接近社会成本、私人收益接近社会收益。高性价比燃料电池可援引为典型例子：需要大额前期投入、回报周期长和高风险，导致实际投资水平远低于社会最优水平，除非政府以财政投资、补贴和税收优惠予以大力扶持。 区际外部性还包括财政外部性，涵盖收入面和支出面。收入面外部性主要指不良税收竞争和税负转嫁，比如总部经济所在地（企业注册地）以汇总纳税的形式转嫁税负，增值税和消费税的产地征税规则导致税负被转嫁给市场地。与发达辖区相比，欠发达辖区通常沦为税收竞争和税负转嫁的输家。这种以邻为壑的财政力量不仅破坏统一大市场的最优竞争条件，也直接抵触地方财政的自主性原则。 内部化还涉及公共财政的支出面。张家口治理沙尘暴可作为说明性的典型例子：益处扩散到北京和其他许多地方，但相应成本若全部由当地承担既无效率又不公平。因此，中央政府代表其他所有受益地区向张家口提供转移支付，用以补偿与外溢利益相应的财政成本。如此，支出面的区际外溢得以“内部化”。
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